개발제한구역 내 임야를 밭으로 바꾸려는 신청 거부 사건

개발제한구역 내 임야 소유자가 불법전용산지 임시특례 규정에 따라 토지 지목을 '전'으로 변경해달라고 신고했으나, 안양시장이 '개발제한구역 지정 이전부터 계속하여 밭으로 이용되었다고 보기 어렵다'는 이유로 이를 거부한 사건입니다. 법원은 산지관리법상 임시특례가 적용되더라도 개발제한구역 내 토지인 경우 개발제한구역법의 기준까지 충족해야 하며, 지목 변경 허가 여부는 행정청의 재량에 속한다고 보았습니다. 또한, 해당 토지가 법령상 '전'의 정의에 부합하는 용도로 계속 이용되었음을 원고가 충분히 입증하지 못했으므로, 피고의 처분은 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 안양시 동안구 B 임야의 소유자, 지목 변경을 신청한 당사자
• 피고 안양시장: 원고의 지목 변경 신청을 거부한 행정기관의 장

분쟁 상황

원고 A는 자신이 소유한 안양시 동안구 B 임야(개발제한구역으로 지정된 토지)에 대해, 구 산지관리법 부칙 제3조에 따른 불법전용산지신고를 했습니다. 해당 부칙 조항은 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 '전', '답', '과수원' 용도로 이용된 불법전용산지에 대해 신고를 통해 지목 변경이 가능하도록 하는 임시특례 규정입니다. 그러나 피고 안양시장은 2018년 6월 7일, 이 토지가 개발제한구역 지정 이전부터 계속하여 '전'으로 이용되었다고 보기 어렵다는 이유로 지목 변경이 불가능하다는 통지를 했습니다. 이에 원고는 이 처분이 위법하다며 행정심판을 청구했으나 기각되었고, 결국 이 사건 거부처분 취소 소송을 제기하게 되었습니다. 소송 과정에서 원고는 행정청의 내부 지침인 '개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침'이 법령상 근거가 없으므로 이를 근거로 한 처분은 위법하고, 자신은 부칙조항의 요건을 충족했다고 주장했습니다. 또한 개발제한구역 지정 이전부터 토지가 '전'으로 계속 이용되었으며, 추가된 처분사유(구 국토계획법 위반)도 부당하다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

개발제한구역 내 불법전용산지의 지목 변경 시, 산지관리법의 임시특례 규정과 개발제한구역법의 기준이 동시에 적용되는지 여부, 행정청의 재량권 행사 범위와 재량준칙의 효력, 그리고 '전' 지목의 법적 정의와 실제 토지 이용 현황 입증 책임이 누구에게 있는지 여부가 주요 쟁점이었습니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각했습니다. 피고 안양시장이 원고의 지목 변경 신청을 거부한 처분은 적법하다고 판결했습니다.

결론

결론적으로 법원은 개발제한구역 내 토지의 지목 변경은 산지관리법의 임시특례만으로는 부족하며 개발제한구역법상의 엄격한 기준을 충족해야 한다고 보았습니다. 또한 토지 소유자인 원고가 해당 토지가 개발제한구역 지정 이전부터 지속적으로 법령상 '전'의 요건에 부합하게 이용되었다는 점을 충분히 입증하지 못했기 때문에, 안양시장의 지목 변경 거부 처분은 적법하다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에는 여러 법률과 법리가 적용되었습니다. 첫째, 산지관리법 부칙(2016. 12. 2. 법률 제14361호) 제3조는 불법전용산지에 대한 임시특례를 규정하며, 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 '전', '답', '과수원'으로 이용된 경우 신고를 통해 지목 변경이 가능하다고 합니다. 그러나 이 조항은 '구 산지관리법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합'해야 한다는 단서가 있습니다. 법원은 여기서 '다른 법률'에 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(개발제한구역법)​이 포함된다고 보았습니다. 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 자연환경을 보전하는 것을 목적으로 하며(제1조), 개발제한구역 내 토지의 형질변경은 원칙적으로 금지되고 영농 목적 등 대통령령으로 정하는 경우에만 시장 등의 허가를 받아 가능합니다(제12조 제1항). **개발제한구역법 시행령 제14조 제1호 및 제22조 [별표 2]**는 농업을 위한 개간 시 경사도, 환경 훼손 여부 등 엄격한 허가 기준과 고려사항을 정하고 있습니다. 이처럼 개발제한구역 내 토지 지목 변경은 산지관리법 외에 개발제한구역법상의 기준까지 충족해야 하며, 그 허가 여부는 행정청의 재량행위에 해당합니다. 또한, 국토교통부장관이 지방자치단체에 통보한 '개발제한구역 내 불법전용산지에 대한 처리지침'은 법규적 효력을 갖는다고 보기는 어렵지만, 법령에 저촉되지 않고 합리적이라면 행정청의 재량준칙으로서 재량권 행사의 기준으로 존중될 수 있습니다. 마지막으로, 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제58조는 '전'을 '물을 상시적으로 이용하지 않고 곡물, 원예작물(과수류 제외), 약초, 묘목, 관상수 등을 주로 재배하는 토지'로 정의하며, '임야'는 '산림 및 원야를 이루는 수림지, 죽림지, 암석지 등'으로 정의하여 실제 토지 이용 현황을 판단하는 기준이 됩니다. 또한, 수익적 행정행위의 요건 충족 여부에 대한 입증책임은 원칙적으로 그 행정행위의 상대방인 신청자(원고)에게 있다는 법리가 적용되었습니다.

참고 사항

유사한 상황에서 개발제한구역 내 임야를 다른 지목으로 변경하려는 경우 다음 사항들을 반드시 고려해야 합니다. 첫째, 산지관리법상 불법전용산지에 대한 임시특례 규정이 있더라도, 해당 토지가 개발제한구역 내에 있다면 '개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법'의 관련 규정 및 목적을 동시에 충족해야 합니다. 둘째, 행정청의 내부 지침이나 처리 기준(재량준칙)은 법규적 효력이 없더라도, 법령의 범위 내에서 합리적이고 타당한 경우 행정청의 재량권 행사의 기준으로 존중될 수 있다는 점을 인지해야 합니다. 셋째, 지목 변경과 같이 신청인에게 이익이 되는 수익적 행정행위의 경우, 신청인은 자신이 신청한 행정행위의 요건을 충족한다는 사실을 적극적으로 입증해야 할 책임이 있습니다. 넷째, '전', '답', '과수원' 등 특정 지목으로 변경을 원한다면 해당 지목의 법적 정의(예: '공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령' 제58조)에 부합하는 방식으로 토지가 현재 그리고 과거부터 지속적으로 이용되고 있었음을 객관적인 자료(항공사진, 경작 기록, 재배 작물 종류 등)를 통해 명확히 증명해야 합니다. 단순히 나무를 심었다는 사실만으로는 '전'이 아닌 '임야'로 판단될 수 있습니다. 특히, 개발제한구역 지정 이전부터의 토지 이용의 연속성도 중요하게 판단될 수 있습니다.