행정
원고인 A 주식회사가 C 공동주택 신축공사 중 '석공사'를 D 주식회사에 하도급했으나, D는 석공사 내역에 포함된 '시스템 비계공사'에 필요한 '구조물 해체·비계공사업' 등록을 하지 않은 상태였습니다. 이에 대전지방국토관리청장이 건설산업기본법 위반으로 서울특별시장에게 통보하였고, 서울특별시장(피고)은 원고에게 21,927,000원의 과징금을 부과했습니다. 원고는 비계공사가 석공사의 부대공사에 해당하여 별도의 면허가 필요 없으며, 과징금 부과가 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장하며 과징금 부과처분 취소 소송을 제기했으나, 법원은 원고의 청구를 기각했습니다.
A 주식회사는 2020년 말 주식회사 B로부터 약 1,133억 7,300만 원 규모의 C 공동주택 신축공사를 도급받았습니다. 이후 2022년 10월 A 주식회사는 공사 중 '석공사'를 약 19억 2,513만 원에 D 주식회사에 하도급했습니다. 이 석공사에는 아파트와 부속동의 외부 시스템 비계공사가 포함되어 있었습니다. 당시 D 주식회사는 석공사에 관한 등록은 있었으나, 비계공사에 필요한 '구조물 해체·비계공사업' 등록은 되어 있지 않았습니다. 이러한 사실이 대전지방국토관리청장에 의해 적발되어 2023년 6월 서울특별시장에게 건설산업기본법 위반으로 통보되었고, 이에 서울특별시장인 피고는 같은 해 11월 원고에게 21,927,000원의 과징금을 부과했습니다. 원고는 이 과징금 처분이 부당하다며 취소 소송을 제기했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, A 주식회사가 D 주식회사에 하도급한 시스템 비계공사가 주된 공사인 석공사에 수반되는 부대공사에 해당하여 별도의 면허가 필요 없는지 여부입니다. 둘째, 피고의 과징금 부과처분이 A 주식회사의 주장(아산시청 권유, 비계공사를 석공사의 부대공사로 인식하는 관행, D의 비계공사업 취득 확약, LH공사 입찰 참여 제한 등의 피해)을 고려하지 않아 비례원칙을 위반하고 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부입니다.
법원은 원고의 청구를 기각하며, 피고인 서울특별시장의 과징금 부과처분이 적법하다고 판단했습니다. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.
법원은 A 주식회사가 D 주식회사에 하도급한 시스템 비계공사가 주된 석공사의 부대공사에 해당하지 않으며, D 주식회사가 비계공사업 등록을 갖추지 않은 상태에서 해당 공사를 수행한 것은 건설산업기본법을 위반한 것이라고 보았습니다. 또한 과징금 부과처분이 재량권을 일탈·남용했다고 볼 수 없다고 판단하여, 원고의 과징금 부과처분 취소 청구를 받아들이지 않았습니다.
이 사건은 주로 건설산업기본법의 하도급 관련 규정과 행정처분 재량권의 한계에 대한 법리가 적용되었습니다.
1. 하도급 자격 제한 (건설산업기본법 제25조 제2항) 건설공사의 수급인은 '시공자격을 갖춘 건설사업자'에게만 공사를 하도급해야 합니다. 이는 건설공사의 적정한 시공을 담보하고 국민의 생명과 안전을 보호하기 위한 중요한 규정입니다.
2. 건설업종 등록 및 부대공사 범위 (건설산업기본법 제16조 제1항, 제2항 및 시행령 제21조 제1항, 제2항) 건설공사를 도급받으려면 해당 공사를 시공하는 업종을 등록해야 합니다. 다만, 등록한 주된 업종에 해당하는 건설공사와 '부대공사'는 함께 도급받을 수 있습니다. '부대공사'는 주된 공사를 시공하기 위해 필요하게 되는 종된 공사를 의미하며, 그 인정 기준은 ① 주된 공사와 부대공사의 공사 종류 간에 종속성 및 연계성이 인정될 것, ② 주된 공사의 건설사업자가 부대공사를 시공하더라도 공사의 품질이나 안전에 지장을 초래하지 않을 것이어야 합니다. 이 사건에서 법원은 석공사와 비계공사는 등록 업종 자체가 다르고, 비계공사는 '유해하거나 위험한 작업'으로 분류될 정도로 시공기술의 난이도나 위험성이 높으므로 석공사의 부대공사로 볼 수 없다고 판단했습니다.
3. 위반 시 제재 (건설산업기본법 제82조 제2항 제3호 및 제84조, 시행령 제80조 제1항 및 [별표 6]) 제25조 제2항의 하도급 제한을 위반한 경우, 1년 이내의 영업정지를 명하거나 영업정지에 갈음하여 그 위반한 공사의 하도급금액의 100분의 30에 상당하는 금액 이하의 과징금을 부과할 수 있습니다. 과징금 부과 기준은 건설산업기본법 시행령에 명시되어 있으며, 피고는 이 기준에 따라 감경 사유를 반영하여 과징금을 산정했습니다.
4. 재량권 일탈·남용 판단 기준 재량적 행정처분이 재량권의 범위를 벗어나거나 남용되었는지는 위반행위의 내용과 정도, 공익상의 필요, 그리고 개인이 입게 될 불이익 등을 객관적으로 비교·교량하여 판단해야 합니다. 처분 기준에 부합하는 처분은 그 기준이 헌법이나 법률에 위반되지 않고, 기준을 적용한 결과가 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 재량권 일탈·남용으로 보지 않습니다.
건설공사를 하도급할 때는 하수급인이 해당 공사 업종에 대한 적법한 등록을 갖추고 있는지 반드시 철저하게 확인해야 합니다. 특히 비계공사와 같이 안전과 직결되며 유해·위험작업으로 분류되는 공종은 더욱 엄격한 자격 요건이 요구되므로, 하도급 과정에서 자격 미달 업체에 맡기지 않도록 주의해야 합니다. 법령상 '부대공사'는 주된 공사에 종속되고 연계되며, 주된 공사 사업자가 시공하더라도 공사의 품질이나 안전에 지장이 없는 경우로 그 범위가 엄격하게 제한됩니다. 단순히 공사의 일부에 포함되거나 관행적으로 함께 시공해왔다고 해서 부대공사로 인정되는 것이 아니며, 업종 분류, 시공 난이도, 위험성 등을 종합적으로 고려하여 판단됩니다. 행정기관의 권유나 하수급인의 추후 면허 취득 약속 등은 건설산업기본법 위반에 대한 면책 사유가 될 수 없으며, 법규 위반으로 인한 불이익은 원칙적으로 당사자가 감수해야 할 부분입니다.
