데이터 활용 지원 사업 참여 제한 및 정부 지원금 환수 조치 사건

데이터 활용 지원 사업에 참여한 A 주식회사가 수요기업을 모집하는 과정에서 유통사에 수수료를 지급한 행위가 사업 운영 지침상 '부정한 방법'에 해당하여 피고 재단법인 B로부터 2년 6개월의 사업 참여 제한과 6억 5천만 원 상당의 정부 지원금 환수 조치를 받았습니다. A 주식회사는 이 조치가 행정처분으로서 위법하거나, 계약상 조치라고 해도 그 근거 규정이 약관법에 위반되어 무효이거나, 제재 사유가 없거나 비례의 원칙에 위반된다고 주장하며 소송을 제기했습니다.

법원은 피고 B기관장에 대한 소를 각하했는데, 이는 해당 조치가 행정청이 우월한 지위에서 행하는 행정처분이 아니라 공법상 계약에 따른 대등한 당사자 간의 의사표시에 해당한다고 보았기 때문입니다. 또한, 피고 재단법인 B에 대한 청구는 기각되었습니다. 법원은 해당 사업의 협약서와 관리규정, 운영지침이 약관법의 적용을 받는 약관에 해당한다고 보았지만, 유통사를 통한 수요기업 모집 대가 지급을 제재 사유로 규정한 것이 불공정하다고 볼 수 없으며, A 주식회사의 행위가 운영지침이 정한 제재 사유에 해당하고, 제재 조치 또한 비례의 원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고 (A 주식회사): 기업 또는 개인사업자의 신용을 판단하는 데 필요한 정보를 수집하고 분석하여 신용상태를 평가하거나 그 결과를 제3자에게 제공하는 업무 등을 영위하는 법인입니다.
• 피고 (B기관장, 재단법인 B): 데이터산업의 성장과 데이터의 사회적 활용 증대를 지원함으로써 경제·사회의 혁신에 기여하는 것을 목적으로 설립된 공공기관입니다. (B기관장은 재단법인 B의 기관장을 지칭하며, 실질적으로 동일한 주체로 다루어졌습니다.)

분쟁 상황

원고 A 주식회사는 피고 재단법인 B가 주관하는 '2022년 C 지원사업'의 공급기업으로 지정되었습니다. 원고는 수요기업을 모집하는 과정에서 '유통사'라고 불리는 제휴업체들을 통해 약 116개의 수요기업을 모집했고, 이 중 104개의 수요기업과 3자간 협약을 체결했습니다. 원고는 수요기업 모집 및 매칭과 관련하여 유통사들에게 전체 공급금액의 30~40% 가량을 수수료 명목으로 지급했습니다.

2022년 11월, 국민권익위원회에 원고의 유통사 사용 방식이 사업 운영 지침에 위반된다는 익명의 신고가 접수되었습니다. 피고 재단법인 B는 이 민원 사건을 이첩 받아 심의한 결과, 2023년 1월 31일 원고에 대해 3년 동안 사업 참여를 제한하고 정부 지원금 선금 14억 3천6백3십3만5천6백10원을 환수하는 조치를 내렸습니다. 원고의 이의신청 후, 피고는 2023년 2월 13일 최종적으로 2년 6개월간 사업 참여를 제한하고 부정 사용 금액 6억 5천9십4만7천8백4원을 환수하는 조치를 내렸습니다. 이에 원고는 이 조치의 취소 또는 무효 확인을 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 피고의 참여 제한 및 환수 조치가 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'에 해당하는지, 아니면 '공법상 계약'에 따른 대등한 당사자 간의 의사표시에 해당하는지 여부입니다.
2. 해당 조치의 근거가 된 협약 및 관련 규정(관리규정, 운영지침)이 '약관의 규제에 관한 법률'에 위반되는 불공정 약관에 해당하여 무효인지 여부입니다.
3. 원고 A 주식회사가 유통사를 통해 수요기업을 모집하고 대가를 지급한 행위가 사업 운영 지침상 '부정한 방법'으로 수요기업과 매칭한 경우에 해당하는지 여부입니다.
4. 피고의 참여 제한 2년 6개월 및 6억 5천9십4만7천8백4원 환수 조치가 비례의 원칙에 위반될 정도로 과도한 것인지 여부입니다.

법원의 판단

1. 원고의 피고 B기관장에 대한 소는 각하되었습니다. 법원은 피고의 조치가 행정처분이 아닌 공법상 계약에 따른 대등한 당사자 간의 의사표시이므로 행정소송의 대상이 될 수 없다고 판단했습니다.
2. 원고의 피고 재단법인 B에 대한 주위적 및 예비적 청구는 모두 기각되었습니다. 법원은 다음의 이유로 원고의 주장을 받아들이지 않았습니다.
   • 이 사건 각 협약, 관리규정, 운영지침이 약관법상 약관에 해당하지만, '수요기업 모집 의뢰·알선에 대한 대가 지급' 등을 제재 사유로 정한 것이 불공정하다고 볼 수 없습니다.
   • 원고의 유통사 활용 및 대가 지급 행위는 운영지침이 정한 '부정한 방법으로 수요기업과 매칭한 경우'에 해당합니다.
   • 2년 6개월 참여 제한 및 6억 5천9십4만7천8백4원 환수 조치는 원고의 위반 건수(104건)와 위반 행위의 경중, 감경된 점, 이 사건 사업 외 다른 사업에의 참여 제한 효과가 없다는 점 등을 고려할 때 비례의 원칙에 위반되지 않습니다.
3. 소송비용은 원고가 부담하도록 판결되었습니다.

결론

법원은 피고 재단법인 B의 사업 참여 제한 및 정부 지원금 환수 조치가 행정처분이 아닌 공법상 계약에 따른 유효한 제재 조치라고 판단했습니다. 원고가 주장한 약관법 위반, 제재 사유 부존재, 비례의 원칙 위반 등의 사유는 모두 받아들여지지 않았습니다. 따라서, 피고의 조치는 적법하며, 원고의 청구는 전부 기각되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 법원이 적용하거나 언급한 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

• 행정소송법 제2조 제1항 제1호(처분 개념)​: 항고소송의 대상이 되는 '처분'은 행정청이 법집행으로서 행하는 공권력의 행사 또는 그 거부를 의미합니다. 법원은 행정청의 행위가 처분인지 여부는 관련 법령의 내용, 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방의 불이익 등을 종합적으로 고려하여 개별적으로 결정해야 한다고 보았습니다. 본 사건에서는 재단법인 B의 제재 조치가 공권력 행사로서의 행정처분이 아니라 공법상 계약에 따른 대등한 당사자 지위에서 이루어진 의사표시라고 판단하여, B기관장에 대한 소를 각하했습니다.

• 공법상 계약의 법리: 공공기관과 상대방 사이에서 공법적 효과 발생을 목적으로 하는 계약은 '공법상 계약'으로 분류될 수 있습니다. 공법상 계약은 체결, 이행, 해석에 있어 공익과 사익의 형량이 필수적이며, 계약에 따른 제재 조치는 법령에 근거한 공권력 행사와는 법적 성질이 다릅니다. 이 사건 협약은 피고 진흥원이 행정주체로서 공법적 효과 발생을 목적으로 원고와 체결한 '공법상 계약'으로 인정되었습니다.

• 약관의 규제에 관한 법률(약관법) 제2조, 제6조: '약관'이란 계약의 한쪽 당사자가 여러 상대방과 계약을 체결하기 위해 미리 마련한 계약 내용입니다. 약관법 제6조는 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항은 무효로 보며, 특히 고객에게 부당하게 불리하거나 예상하기 어려운 조항은 공정성을 잃은 것으로 추정합니다. 법원은 이 사건 협약과 관련 규정이 약관에 해당한다고 보았지만, 유통사를 통한 수요기업 모집 대가 지급을 제재 사유로 규정한 것이 시장 왜곡 방지 및 사업 투명성 확보라는 공익적 취지가 있고, 원고도 이를 인지하고 있었다는 점 등을 고려하여 불공정 약관에 해당하지 않는다고 판단했습니다.

• 행정기본법 제10조(비례의 원칙)​: 행정작용은 행정 목적을 달성하는 데 필요한 최소한의 범위에 그쳐야 하며, 해당 목적과 행정작용 사이에 합리적인 비례 관계가 있어야 한다는 원칙입니다. 법원은 공법상 계약의 해석 및 적용에 있어 비례의 원칙을 고려할 필요가 있다고 언급했습니다. 그러나 원고의 위반 행위의 횟수(104건), 위반 사실 은폐 노력, 이미 감경된 제재 조치, 제재의 효력이 이 사건 사업에 한정된다는 점 등을 종합적으로 고려하여, 2년 6개월 참여 제한 및 6억 5천여만 원 환수 조치가 비례의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다고 판단했습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때 참고할 수 있는 내용은 다음과 같습니다.

• 사업 규정의 철저한 확인: 공공기관이 주관하는 지원 사업에 참여할 때는 모집 안내서, 관리규정, 운영지침 등 모든 관련 문서를 매우 꼼꼼히 확인하고 그 내용을 완벽하게 이해해야 합니다. 특히 '부정한 방법', '대가 지급 금지'와 같이 제재 사유가 될 수 있는 문구의 구체적인 의미를 명확히 파악하고 준수해야 합니다.
• 계약의 성격 이해: 공공기관과의 협약은 일반적인 사법상 계약과 달리 공익적 성격이 강한 '공법상 계약'으로 해석될 수 있습니다. 이 경우 계약 위반 시의 제재 조치가 단순히 계약 해지를 넘어 사업 참여 자격 박탈 등 중대한 결과를 초래할 수 있음을 인지해야 합니다.
• 제3자(유통사 등) 활용 시 주의: 수요기업 모집이나 사업 수행을 위해 유통사 등 제3자를 활용할 계획이라면, 이러한 방식이 사업 규정에 명시된 '부정한 방법'에 해당하지 않는지, 또는 대가 지급이 금지된 행위에 해당하지 않는지 사전에 명확히 확인해야 합니다. 애매한 부분이 있다면 반드시 주관 기관에 질의하여 서면으로 답변을 받아두는 것이 좋습니다.
• 약관의 공정성 판단 기준: 계약 조항이 '약관의 규제에 관한 법률'에 위반되는 불공정 약관이라고 주장하려면, 해당 조항이 고객에게 부당하게 불리하거나 예상하기 어려운 조항임을 입증해야 합니다. 이 과정에서 해당 산업의 특성, 공익적 목적, 유사 사업의 관행 등 다양한 요인이 종합적으로 고려됩니다.
• 비례의 원칙: 제재 조치가 과도하다고 판단될 때는 '비례의 원칙' 위반을 주장할 수 있습니다. 하지만 위반 행위의 횟수, 정도, 고의성, 해당 조치로 인한 실제 불이익의 범위, 그리고 이미 감경된 조치인지 여부 등 여러 요인이 고려되므로, 단순히 제재 기간이나 금액이 크다고 해서 무조건 비례의 원칙에 위반된다고 볼 수는 없습니다.
• 내부 커뮤니케이션 기록 보존: 본 사례에서 원고의 직원들이 유통사를 통한 마케팅 시 지원금 환수나 참여 제한이 있을 수 있음을 내부 이메일에서 언급했던 점이 법원의 판단에 영향을 미쳤습니다. 사업 수행 과정에서의 내부 커뮤니케이션이나 주관 기관과의 질의응답 기록 등을 잘 보존하는 것이 중요합니다.