종교시설 부지에 약국을 개설하려 했으나 거절된 사건

원고는 도시개발사업으로 종교시설 건축 부지로 지정된 토지 지상 건물 1층에 약국을 개설하겠다고 신청했습니다. 그러나 피고인 은평구보건소장은 해당 토지의 지정용도가 '종교시설 및 부대시설'이며 약국은 종교시설의 기능을 지원하는 시설에 해당하지 않는다는 이유로 약국 개설등록 신청을 반려했습니다. 이에 원고는 이 처분이 약사법 위반, 법률유보원칙 위반, 부관의 무효, 신뢰보호원칙 위반, 평등원칙 위반 등이라며 반려처분 취소 소송을 제기했으나, 법원은 피고의 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 서울 은평구 G 토지 지상 건물에 'H약국'이라는 상호의 약국을 개설하려 한 신청인
• 피고 은평구보건소장: 원고의 약국 개설등록 신청을 반려한 행정기관의 장

분쟁 상황

서울특별시장은 2004년 2월 25일 서울 은평구 C동 일대를 도시개발구역으로 지정하고 개발계획을 수립했으며, 2005년 12월 30일 개발계획 변경 및 실시계획인가를 한 이후 수차례 변경인가를 거쳐 2011년 7월 28일 F 도시개발사업 실시계획변경인가를 완료했습니다. 이 사건 사업지구에 포함된 서울 은평구 G 토지는 이 실시계획변경인가에서 종교시설 건축 부지로 지정되었고, 지정용도는 '종교시설 및 부대시설', 불허용도는 '지정용도 이외의 용도'로 명시되었습니다. 원고는 2020년 4월 17일 피고인 은평구보건소장에게 이 토지 지상 건물 1층에 'H약국'이라는 약국을 개설하겠다는 신청을 했습니다. 피고는 2020년 4월 20일 원고의 신청을 반려하면서, 이 사건 토지가 종교시설 부지이며 약국은 종교시설의 기능을 지원하는 부대시설에 해당하지 않는다고 이유를 밝혔습니다. 원고는 이 반려 처분에 불복하여 2020년 6월 9일 서울특별시 행정심판위원회에 행정심판을 청구했으나, 2020년 8월 3일 원고의 청구는 기각되었습니다. 이에 원고는 이 사건 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

약사법에서 열거된 사유 외의 다른 법령(지구단위계획)을 근거로 약국 개설 등록을 거부할 수 있는지 여부 도시개발사업 실시계획변경인가에서 정한 '종교시설 및 부대시설'이라는 용도 지정이 건축물의 사용 용도를 제한하는 것인지 여부 및 법률유보원칙 위배 여부 건축물 사용승인 시 '주기능(종교시설) 지원하는 시설에 한함'이라는 부관의 유효성 여부 및 명확성 원칙 위배 여부 건축물대장의 용도 기재(제1종 근린생활시설)를 신뢰하여 약국 개설 등록을 신청한 것이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부 다른 유사 사례(주유소, 종교집회장 내 약국)와 비교하여 원고의 신청 반려가 평등원칙에 위배되는지 여부 약국이 이 사건 실시계획변경인가에서 말하는 '종교시설의 부대시설'에 포함되는지 여부

법원의 판단

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

결론

법원은 약사법 제20조 제5항의 거부사유 외에도 다른 법령에 의해 금지되어 적법한 시설 기준을 갖추는 것이 불가능한 경우 개설등록 신청을 반려할 수 있다고 보았습니다. 이 사건 토지의 용도 지정은 도시개발법 및 국토계획법에 근거한 것으로 건축물 용도를 제한하는 것이며 법률유보원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다. 건축물 사용승인 시 부가된 '주기능(종교시설) 지원 시설에 한함'이라는 부관은 관련 법령에 근거하여 적법하며 '지원하다'의 의미상 명확성 원칙에도 위배되지 않습니다. 건축물대장에 '제1종 근린생활시설(소매점)은 주기능(종교시설) 지원하는 시설에 한함'이라고 명확히 기재되어 있어, 원고가 주장하는 약국 개설에 대한 공적 견해표명이 있었다고 볼 수 없어 신뢰보호원칙 위배가 아닙니다. 또한, 이 사건 건물 1층과 원고가 비교 대상으로 제시한 주유소 건물 1층, 종교집회장 1층은 건축물대장상 주용도, 용도제한 부관 내용 등에서 본질적으로 동일하다고 볼 수 없어 평등원칙 위배도 아니라고 보았습니다. 마지막으로 약국은 종교시설이 그 기능을 다하도록 돕는 필수 불가결한 부대시설이 아닌 단순히 종교시설 방문자의 편의를 위한 시설에 불과하므로, '종교시설의 부대시설' 또는 '종교시설을 지원하는 시설'에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 따라서 피고의 약국 개설등록 반려처분은 모두 적법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

약사법 제20조 제2항, 제5항: 약국을 개설하려는 자는 시장·군수·구청장에게 등록해야 하며, 특정 사유(개설등록 취소 후 6개월 미경과, 의료기관 시설 내 또는 구내)가 있는 경우 등록을 받지 아니합니다. 이 사건에서 법원은 약사법상 열거된 거부 사유 외에도 다른 법령에 의해 금지되어 적법한 시설 기준을 갖추는 것이 불가능한 경우에도 개설등록 신청을 반려할 수 있다고 해석하여, 약사법이 약국 개설등록의 절대적인 거부 사유 목록을 제공하는 것이 아니라 최소한의 요건을 규정한 것으로 보았습니다. 구 도시개발법 제17조 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제52조 제1항, 제54조: 도시개발사업 시행자는 지구단위계획이 포함된 실시계획 인가를 받아야 하며, 지구단위계획에는 건축물의 용도 제한 등 내용이 포함될 수 있습니다. 지구단위계획구역에서는 해당 계획에 맞게 건축물을 건축하거나 용도를 변경해야 합니다. 이 사건 토지는 실시계획변경인가에 따라 종교시설 부지로 지정되었고, 이는 국토계획법상 건축물 용도 제한에 해당하므로, 지정된 용도 외의 약국 개설은 허용되지 않는다는 법리가 적용되었습니다. 법률유보원칙: 행정작용은 법률에 근거해야 한다는 원칙입니다. 원고는 실시계획변경인가가 고시에 불과하여 법률유보원칙에 위배된다고 주장했으나, 법원은 구 도시개발법 및 국토계획법에 근거한 것이므로 적법하다고 판단했습니다. 신뢰보호원칙: 행정청의 공적 견해표명을 신뢰한 국민의 이익은 보호되어야 한다는 원칙입니다. 그러나 이 사건에서는 건축물대장에 '제1종 근린생활시설(소매점)은 주기능(종교시설) 지원하는 시설에 한함'이라고 명확히 기재되어 있어, 원고가 주장하는 약국 개설에 대한 공적 견해표명이 있었다고 보기 어렵다고 판단되어 신뢰보호원칙 위반이 부정되었습니다. 평등원칙: 합리적 근거 없이 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급해서는 안 된다는 원칙입니다. 법원은 이 사건 건물 1층과 원고가 비교 대상으로 제시한 주유소 건물 1층, 종교집회장 1층은 건축물대장상 주용도, 부관 내용 등에서 본질적으로 동일하지 않다고 판단하여 평등원칙 위반 주장을 기각했습니다.

참고 사항

건축물의 용도 제한은 도시개발구역의 실시계획인가나 지구단위계획 등 상위 계획에 따라 엄격하게 적용될 수 있습니다. 단순히 건축물대장의 표기만 보고 시설 개설을 판단하기보다, 해당 토지 및 건축물에 대한 도시계획상의 용도 제한 내용을 반드시 확인해야 합니다. '부대시설'이나 '지원시설'과 같은 용어의 해석은 해당 시설의 주 기능과의 연관성, 필수 불가결성 등을 기준으로 판단됩니다. 일반적인 편의시설이 주 시설의 기능을 '지원하는' 것으로 인정되기 어려울 수 있습니다. 건축물 사용승인 시 부가된 용도 제한 부관은 법적 효력을 가질 수 있으므로, 건물 매입이나 임대 전 건축물대장, 토지이용계획확인서 등을 꼼꼼히 확인하고 필요한 경우 관련 기관에 문의하여 사용 가능 여부를 명확히 파악하는 것이 중요합니다. 다른 유사 사례가 있다고 하더라도, 각 사례의 토지 용도, 건축물대장 주용도, 부관 내용 등이 본질적으로 동일한지 여부를 면밀히 따져보아야 합니다. 단순한 표면적 유사성만으로 평등 원칙 위반을 주장하기는 어렵습니다.