강동구 지역주택조합 조합원 모집 인가 처분 취소 사건

서울 강동구청장이 C지역주택조합 추진위원회에 대한 조합원 모집 인가 처분을 내리자, 경쟁 관계에 있는 A, B 두 지역주택조합 추진위원회가 이 처분의 취소를 요구하며 소송을 제기한 사건입니다. 원고들은 해당 사업구역에 다른 개발 계획이 있거나, C 추진위가 토지 사용권원을 충분히 확보하지 못했으므로 인가 처분이 위법하다고 주장했습니다. 법원은 피고의 인가 처분이 적법하다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고: A지역주택조합추진위원회, B지역주택조합추진위원회 (서울 강동구 D 일대에서 지역주택조합 사업을 추진하려는 단체)
• 피고: 서울특별시 강동구청장 (지역주택조합의 조합원 모집 인가 처분을 내리는 행정기관)
• 피고보조참가인: C지역주택조합추진위원회 (강동구 D 일대에서 지역주택조합 사업을 추진하려 하며, 피고로부터 조합원 모집 인가를 받은 단체)

분쟁 상황

서울 강동구 D 일대에서는 여러 단체가 지역주택조합 사업을 추진하고 있었습니다. 이 중 피고보조참가인인 C지역주택조합추진위원회는 2019년 5월 조합원 모집 인가를 신청했으나, 피고인 강동구청장은 지구단위계획 불확실성, 토지 미확보, 지역 주민 선호도 등을 이유로 반려 처분을 내렸습니다. C 추진위는 이에 불복하여 행정심판을 제기했고, 서울특별시 행정심판위원회는 2019년 12월 반려 처분을 취소하고 모집 신고를 수리하라는 재결을 내렸습니다. 이에 따라 강동구청장은 2020년 4월 C 추진위에 특정 조건들을 붙여 조합원 모집 인가를 승인했습니다. 원고들인 A, B 지역주택조합 추진위원회는 C 추진위와의 경쟁 관계 속에서 이 인가 처분이 위법하다며 처분 취소 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 사업구역에 다른 개발 계획이 있거나 도시계획이 수립될 예정이라는 이유로 지역주택조합 건설이 불가능한지에 대한 여부입니다. 둘째, 조합원 모집 인가 처분이 행정청의 재량에 해당하는지, 그리고 토지 사용권원 확보 현황을 고려할 때 피고의 인가 처분이 적법했는지에 대한 여부입니다. 특히, 주택법상 조합원 모집 신고 수리 행위의 법적 성격이 '기속행위'인지 '재량행위'인지, 아니면 '기속재량행위'인지가 핵심 쟁점이었습니다.

법원의 판단

원고들의 청구를 모두 기각하고 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담합니다.

결론

법원은 피고의 조합원 모집 인가 처분이 적법하다고 보아 원고들의 청구를 기각했습니다. 그 이유는 다음과 같습니다. 첫째, 이 사건 사업구역에 다른 지구단위계획 수립 예정이나 공공재개발사업 공모 신청이 있었다는 사실만으로 조합주택 건설이 불가능하다고 보기 어렵고, 공모 신청은 처분 이후의 사실이므로 처분 위법 여부에 영향을 주지 않습니다. 둘째, 조합원 모집 신고 수리 행위는 '중대한 공익상의 필요'가 있을 경우에만 거부할 수 있는 '기속재량행위'로 보아야 합니다. 이 사건 신고 당시 C 추진위는 구 주택법령이 정한 명문의 요건을 모두 갖추었으며, 신고 수리를 거부할 만한 중대한 공익상의 필요가 없었습니다. 특히, 피고가 이전에 반려 처분을 내린 후 행정심판위원회가 이를 취소하고 수리하라는 재결을 내렸으므로, 피고는 재결의 취지에 따라 처분할 의무를 부담했습니다. 피고가 개정 주택법의 취지를 반영하여 토지 사용권원 확보 등의 조건을 부가하여 수리한 것은 재량권 일탈이나 남용에 해당하지 않는 적법한 처분으로 판단되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다. 구 주택법 (2020. 1. 23. 개정 전)​ 제11조의3 제1항, 제3항: 조합원 모집 신고 및 첨부 서류에 관한 규정입니다. 당시에는 토지 사용권원 확보에 대한 명확한 기준이 없었습니다. 제11조의3 제4항: 신고 내용이 주택법에 적합한 경우 관할 시장 등이 신고를 '수리하여야 한다'고 명시되어 있어 기속행위처럼 보이지만, 제11조의3 제5항: '이미 신고된 사업대지와 중복되는 경우' 등 4가지 예외적인 수리 거부 사유를 규정하여 행정청의 제한적인 심사 권한을 인정합니다. 제102조: 조합원 모집 신고 없이 조합원을 모집하는 행위에 대한 형사 처벌을 규정하여 신고가 수리된 단체에 독점적 권한이 부여됨을 보여줍니다.

주택법 (2020. 1. 23. 개정 후)​ 제11조의3 제1항: 조합원을 모집하려는 자는 '해당 주택건설대지의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보한 후' 신고하여야 한다고 명시하여 토지 확보 요건을 강화했습니다. 다만, 이 사건 처분 당시에는 시행 전이었습니다.

행정심판법 제49조 제1항: 심판 청구를 인용하는 재결은 피청구인과 관계 행정청을 기속한다고 규정하여, 행정심판 재결에 따라 피고는 이 사건 신고를 수리할 의무를 지게 됩니다. 제49조 제3항: 당사자의 신청을 거부한 처분에 대한 이행 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 재결의 취지에 따라 처분해야 한다고 규정합니다.

행정행위의 법적 성질 '기속행위'는 법령이 정한 요건을 충족하면 반드시 특정 처분을 해야 하는 행정행위입니다. '재량행위'는 법령이 정한 범위 내에서 행정청이 자유롭게 판단하여 처분할 수 있는 행정행위입니다. 이 사건에서 법원은 조합원 모집 신고 수리 행위를 '기속재량행위'로 보았습니다. 이는 법정 요건을 충족하면 수리해야 하지만, '중대한 공익상의 필요'가 있을 경우에는 거부할 수 있는 재량이 인정되는 행정행위입니다.

참고 사항

지역주택조합 사업을 추진하거나 조합 가입을 고려할 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다. 지역주택조합 사업은 복잡하며, 법령 요건을 철저히 확인해야 합니다. 조합원 모집 신고 수리 행위는 단순한 신고가 아니라 행정청의 재량이 개입될 여지가 있는 '기속재량행위'로 해석될 수 있으므로, 행정청이 요구하는 요건을 충족하고 중대한 공익상의 위해를 초래하지 않음을 입증하는 것이 중요합니다. 2020년 1월 23일 개정된 주택법은 조합원 모집 신고 시 '해당 주택건설대지의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보'하도록 의무화했으므로, 이 부분을 반드시 충족해야 합니다. 행정청의 반려 처분에 불복하는 경우, 행정심판을 통해 구제받을 수 있으며, 행정심판 재결은 해당 행정청에 대한 기속력을 가집니다. 동일한 사업구역 내에서 여러 단체가 사업을 추진할 경우, 법령이 정하는 절차에 따라 먼저 조합원 모집 신고를 완료하는 것이 독점적인 모집 권한을 확보하는 데 유리할 수 있습니다. 행정청이 법령에 근거하지 않은 자체적인 수리 기준을 제시하는 경우, 그 법적 구속력에 의문을 제기할 수 있지만, 분쟁 발생 시 소송이나 심판에서 참작될 수 있음을 염두에 두어야 합니다. 지구단위계획이나 재개발사업 등 다른 개발 방식과의 충돌 가능성도 고려해야 하지만, 그것이 반드시 지역주택조합 사업을 불가능하게 하는 사유는 아닐 수 있습니다.