행정
원고 A는 자신의 토지 임차인이 불법으로 암반을 훼손하는 등 형질변경을 하여 해당 토지가 '사고지'로 지정되자 종로구청장에게 사고지 지정 해제를 신청했으나 거부당했습니다. 이에 A는 사고지 지정 해제 거부처분이 부당하다며 소송을 제기했으나 1심과 2심 모두 청구를 기각하며 구청장의 처분이 정당하다고 판단했습니다.
원고 소유의 '전(田)' 지목 토지에서 임차인이 개발행위 허가를 받지 않고 유압식 굴착기를 이용해 불법으로 토지 형질을 변경하고 암반을 훼손했습니다. 이로 인해 해당 토지는 '사고지'로 지정되어 토지이용계획확인서에 그 사실이 명시되었고, 원고는 2015년 6월 11일 불법 행위 이후 사고지 명시 해제를 요청했으나 구청장이 이를 거부하여 소송으로 이어졌습니다.
지방자치단체의 조례와 규칙으로 '사고지'를 지정하고 해제 방법을 규정하는 것이 법률유보원칙에 위배되는지 여부, '암반 훼손의 경우 절대 해제할 수 없다'는 조항이 개인의 재산권을 과도하게 제한하는지 여부, 그리고 불법 형질변경으로 인한 암반 훼손 토지에 대한 사고지 해제 거부처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부가 주요 쟁점이었습니다.
원고의 항소를 기각하고 항소 비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 이는 종로구청장의 사고지 지정 해제 거부 처분이 정당하다고 본 것입니다.
법원은 사고지 지정 해제 거부 처분이 정당하다고 판단했습니다. 이는 사고지 관련 조례 및 규칙이 법률의 위임에 따른 적법한 것이고, 비록 재량준칙의 일부(암반 훼손 시 영구 해제 불가)가 재산권을 과도하게 제한할 여지가 있어도 이 사건 처분 자체가 재량권을 일탈·남용했다고 볼 수 없다는 이유에서입니다. 특히 원고의 고의 또는 불법 행위로 인해 암반이 훼손되었고 원상회복이 사실상 불가능한 상태이며, 해당 토지가 지목대로 이용하는 데 장애가 없고 개발행위 허가 기준에도 부적합하여 재산권 침해가 크지 않다는 점 등이 고려되었습니다.
구 지방자치법 제22조와 행정규제기본법 제4조 제3항은 지방자치단체가 조례를 제정할 때 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항은 법률의 위임이 있어야 효력이 있다고 규정합니다. 이 사건에서 사고지 지정 및 해제와 관련된 종로구 조례 및 규칙은 토지이용규제 기본법 등 상위 법령의 위임을 받았으므로 적법하다고 판단되었습니다.
토지이용규제 기본법 제10조 제1항 제3호 및 시행령 제9조 제4항 제2호, 시행규칙 제2조 제2항 제9호는 토지이용계획확인서에 '일반 국민에게 그 지정 내용을 알릴 필요가 있는 사항으로서 국토교통부령으로 정하는 사항'과 '지방자치단체가 도시·군계획 조례로 정하는 토지이용 관련 정보'를 기재하도록 규정합니다. 이는 지방자치단체가 '사고지'와 같은 토지 이용 관련 정보를 조례로 정할 수 있는 법적 근거가 됩니다.
재량준칙은 행정청 내부의 사무처리 기준으로 대외적 구속력을 가지지 않습니다. 따라서 재량준칙의 일부 내용이 헌법과 법률에 합치되지 않더라도 해당 재량준칙에 따른 행정처분 자체가 바로 위법하게 되는 것은 아니며, 처분이 헌법상 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부에 따라 판단되어야 합니다. 이 사건에서 '암반 훼손의 경우 절대 해제 불가' 조항이 재산권을 과도하게 제한할 여지가 있다고 보았지만, 구체적인 사실관계에서 구청장의 해제 거부 처분이 재량권 일탈·남용에 해당한다고 보기는 어렵다고 판단했습니다.
고의 또는 불법으로 임목이 훼손되거나 지형이 변경된 '사고지'는 원상회복이 이루어졌는지 여부를 기준으로 사고지 해제 여부를 판단합니다. 불법 행위로부터 15년 가까이 지난 현재까지도 원상회복이 불가능한 상태가 지속될 경우 그에 상응한 책임을 부담해야 한다는 원칙이 적용됩니다.
토지 이용 시에는 반드시 해당 지역의 도시계획조례 및 관련 법규를 확인하고 적법한 절차에 따라 허가를 받아야 합니다. 특히 토지 형질 변경이나 임목 훼손 등 개발 행위는 철저한 사전 검토와 허가 없이는 진행해서는 안 됩니다.
불법적인 개발 행위로 인해 토지가 '사고지'로 지정되면 토지이용계획확인서에 그 사실이 명시되어 재산권 행사에 심각한 제약이 따를 수 있습니다. 특히 암반 훼손과 같이 원상회복이 사실상 불가능한 경우에는 사고지 지정 해제가 매우 어려울 수 있습니다.
토지의 경사도 등 지형적 특성은 개발행위 허가 여부를 결정하는 중요한 기준이 됩니다. 이 사건 토지의 평균 경사도는 30.44도, 최대 경사도는 38.26도로 개발행위 허가 기준인 '평균 경사도 18도 미만'에 부적합했습니다. 아무리 안전 조치를 취하더라도 특정 기준을 충족하지 못하면 개발 허가를 받기 어려울 수 있습니다.
과거 인근 토지의 개발 허가 사례가 있다고 하더라도 현재 시점의 법령과 허가 기준에 따라 판단되므로 행정의 자기구속 원칙이나 평등 원칙 위반을 주장하기는 어렵습니다.
임차인의 불법 행위라 할지라도 토지 소유주는 자신의 토지에 대한 관리 의무를 다해야 하며 불법 행위가 발생하지 않도록 사전에 주의를 기울여야 합니다. 불법 행위로 인한 결과에 대해 토지 소유주도 책임을 부담할 수 있습니다.
