밀가루 회사들의 담합 생산량 및 가격 결정 사건

국내 주요 8개 밀가루 제조 및 판매 회사들이 2000년부터 2005년까지 약 5년간 밀가루 생산량(판매량)과 가격을 합의하여 공동으로 제한한 사건입니다. 이 회사들은 매월 또는 매년 정기적, 비정기적 모임을 통해 밀가루 총 생산량과 각 사별 생산 할당량을 결정하고 이를 철저히 점검하며, 밀가루 가격 인상 시기와 폭까지 합의했습니다. 공정거래위원회는 이러한 행위가 부당한 공동행위, 즉 담합에 해당한다고 보고 시정명령과 함께 약 100억 원 규모의 과징금 납부 명령을 내렸습니다. 원고 회사들은 이러한 처분이 부당하다고 주장하며 소송을 제기했습니다. 법원은 생산량 및 가격 담합 사실은 인정했지만, 공정위의 일부 시정명령(정보교환 금지)과 과징금 산정 방식에 형평성 문제가 있다고 판단하여 원고들에게 부과된 과징금 납부명령을 취소했습니다.

관련 당사자

• 원고들: 밀가루를 제조하고 판매하는 주식회사 원고 1 및 원고 2제분 주식회사
• 피고: 시장의 공정한 경쟁 질서를 확립하고 불공정 행위를 규제하는 공정거래위원회
• 기타 관련 사업자들: ○○제분, □□, △△제분, ●●제분, 주식회사 ▽▽, ■■제분 (원고들과 함께 밀가루 담합에 참여한 사업자들)

분쟁 상황

국내 밀가루 시장의 대부분을 차지하는 8개의 주요 제분 회사들은 2000년부터 2005년까지 약 5년 동안 영업 임원 및 부장 회의를 통해 월별, 연간 밀가루 생산량을 합의하고, 각 사별 할당량을 정하여 이를 철저히 점검하며, 연말에는 초과/부족분을 다음 해 계획에 반영하는 방식으로 생산량 담합을 실행했습니다. 또한, 여러 차례에 걸쳐 밀가루 제품의 기준 가격 인상 시기와 인상 폭에 대해서도 합의하고 실행에 옮겼습니다. 이 과정에서 담합에 참여하지 않으려 했던 회사(▽▽)는 공동 용선에서 배제되어 운송비 손해를 입기도 했습니다. 이러한 담합 행위는 시장의 공정한 경쟁을 저해하고 소비자 가격에 영향을 미쳤습니다. 공정거래위원회는 이 사실을 인지하고 조사를 진행하여 시정명령 및 과징금 부과 처분을 내렸고, 이에 원고 회사들이 해당 처분이 부당하다며 취소 소송을 제기하여 법적 분쟁이 시작되었습니다.

핵심 쟁점

1. 밀가루 생산량(판매량), 가격, 장려금(판매 촉진비) 합의 사실이 존재하는지 여부
2. 공정거래위원회가 내린 정보교환 금지 시정명령의 적법성 여부
3. 담합 행위에 대한 과징금 산정 방식이 공정하고 비례의 원칙에 맞는지 여부

법원의 판단

1. 원고들을 포함한 8개 밀가루 회사들이 밀가루 생산량 및 가격을 담합한 사실은 인정됩니다.
2. 그러나 공정거래위원회의 처분 중 밀가루 회사 간 '정보교환 금지 명령'은 기업 활동의 자유를 지나치게 제한하는 과잉금지의 원칙에 위배되어 위법합니다.
3. 또한, 공정거래위원회가 원고들을 포함한 담합 참여 회사들에게 부과한 과징금은 각 회사의 규모, 담합 가담 정도, 시장 점유율 등의 차이를 충분히 고려하지 않아 '희생의 평등' 원칙과 비례의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용했습니다.
4. 이에 법원은 원고들에게 부과된 '정보교환 금지 명령' 및 '과징금 납부 명령'을 취소하고 원고들의 나머지 청구는 기각했습니다.

결론

법원은 밀가루 시장에서의 생산량 및 가격 담합이라는 중대한 불법 행위 자체는 인정했습니다. 그러나 이러한 불법 행위에 대한 행정 제재를 부과함에 있어서도 행정청(공정거래위원회)은 그 내용과 범위가 적법하고 공정해야 하며, 특히 다수의 사업자에게 제재를 가할 때는 각 사업자의 특성과 위반 정도를 고려한 '희생의 평등' 원칙을 준수해야 한다는 점을 명확히 한 판결입니다. 이는 불법 행위에 대한 엄정한 처벌과 더불어 행정처분의 합리성과 비례의 원칙 또한 중요함을 보여줍니다.

연관 법령 및 법리

1. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (공정거래법) 제19조 (부당한 공동행위의 금지)​

• 제1항 제1호: 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 '가격'을 결정·유지 또는 변경하는 행위
• 제1항 제3호: 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 '상품의 생산·출고·수송 또는 거래의 제한' 행위
• 제1항 제2호: 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 '상품 또는 용역의 거래조건이나 그 대금 또는 대가의 지급조건'을 정하는 행위
  • 위 조항들은 사업자 간의 담합을 금지하며, 담합 합의만으로도 위반이 성립하고 실제 이행 여부는 요건이 아님을 명시합니다.

1. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제21조 (시정조치)​

• 공정거래위원회는 부당한 공동행위가 있을 때 '당해 행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치'를 명할 수 있습니다.
  • 여기서 '필요한 조치'는 위반 행위의 중지를 넘어서는 과도한 규제가 아니어야 하며, 과잉금지의 원칙이 적용됩니다.

1. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제22조 (과징금)​

• 위반 행위에 대해 과징금을 부과할 수 있습니다.
  • 과징금 산정 시에는 법과 시행령이 정하는 범위 내에서 재량권이 인정되지만, 비례·평등의 원칙 등 헌법적 원칙에 위배되지 않아야 합니다.

1. 법리

• 부당 공동행위의 성립 요건: 합의만으로 성립하며, 합의에 따른 행위를 현실적으로 실행하였을 것을 요하지 않습니다.
• 행정 처분의 재량권 일탈·남용: 행정청이 재량권을 행사함에 있어 사실을 오인하거나 비례·평등의 원칙에 위배되는 경우 위법합니다.
• 희생의 평등(Opfergleichheit) 원칙: 여러 사업자가 공동으로 관여한 위반행위에 대하여 과징금을 산정할 때, 각 사업자의 부담능력과 위반 기여도를 고려하여 비슷한 사정이 있는 경우 비슷한 정도로 경제적 손실을 부담시켜야 합니다.
• 과잉금지의 원칙: 행정 목적을 달성하기 위한 수단은 목적 달성에 필요한 최소한의 범위 내에서 선택되어야 하며, 국민의 기본권을 과도하게 침해해서는 안 됩니다.

참고 사항

1. 담합은 독점규제 및 공정거래에 관한 법률이 엄격히 금지하는 중대한 위법 행위입니다. 생산량 제한, 가격 결정, 거래 조건 합의 등은 대표적인 담합 유형으로, 합의만으로도 위법성이 인정되며 실제 이행 여부는 중요하지 않습니다.
2. 시장 점유율이 높은 소수의 과점적 시장에서 이러한 담합의 유혹이 크지만, 이는 소비자에게 직접적인 피해를 주고 시장 경제 질서를 해치는 행위입니다.
3. 기업들은 가격 결정이나 생산량 조절 시 원가 상승 등 시장 상황을 고려할 수는 있으나, 경쟁사와 명시적 또는 묵시적으로 합의하는 행위는 절대로 삼가야 합니다.
4. 행정 기관의 조사에 성실히 협조하고, 위반 행위를 자진 시정하며, 공정거래 자율준수 프로그램 도입 등 재발 방지를 위한 노력을 할 경우 과징금 감경 사유가 될 수 있습니다.
5. 행정 처분에 불복하여 소송을 제기할 경우, 행정청의 처분 자체의 적법성(예: 과도한 규제, 불합리한 명령)과 함께 과징금 산정의 형평성 및 비례 원칙 준수 여부를 다툴 수 있습니다. 특히 다수 사업자에 대한 과징금 부과 시에는 각 사업자의 부담 능력과 위반 기여도를 고려한 '희생의 평등' 원칙이 중요하게 작용합니다.