시장정비사업 입점상인 보호대책 미비로 추진계획 반려처분 적법 판결

A 주식회사가 강릉 B시장의 시장정비사업 추진계획 승인 추천을 신청했으나 강릉시장이 입점상인 보호대책의 타당성 및 실현 가능성 부족을 이유로 이를 반려한 사건입니다. 1심 법원은 A 주식회사의 손을 들어 반려처분을 취소했지만, 항소심 법원은 강릉시장의 반려처분이 적법하다고 판단하여 1심 판결을 뒤집고 A 주식회사의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• A 주식회사: 강릉 B시장의 시장정비사업을 추진하려 한 사업시행자.
• 강릉시장: A 주식회사의 시장정비사업 추진계획 승인 추천 신청을 반려한 행정기관.

분쟁 상황

A 주식회사는 2019년 1월 24일 강릉시장에게 B시장의 시장정비사업 추진계획 승인 추천을 신청했습니다. 강릉시장은 2019년 4월 1일 A 주식회사에 임시시장 부지 사용 불가 및 입점상인 보호대책 마련과 동의서 보완 등을 요구하며 서류 제출 기한을 4월 12일까지 연장했습니다. A 주식회사는 2019년 5월 13일 이사비와 영업손실 보상금 지급 등을 보완했지만, 임차상인 동의서는 제출하지 않았습니다. 이에 강릉시장은 2019년 10월 15일 입점상인 보호대책을 담보할 부속서류 미비를 이유로 A 주식회사의 신청을 최종 반려했습니다. A 주식회사는 이 반려 처분을 취소해달라는 소송을 제기했고 1심에서는 승소했으나, 강릉시장의 항소로 사건은 항소심으로 이어졌습니다.

핵심 쟁점

시장정비사업 추진 계획에 포함된 입점상인 보호대책이 전통시장법이 정한 재입점 보호대책 요건을 충족하는지 여부입니다. 특히 사업 완료 후 기존 입점상인들이 다시 입점할 수 있도록 하는 구체적인 대책이 없는 경우, 행정기관이 이를 이유로 사업 승인 추천을 거부할 수 있는지, 그리고 이러한 대책의 타당성을 입증할 동의서 등 부속 서류의 미비가 반려 처분의 적법한 사유가 되는지가 주요 쟁점이었습니다.

법원의 판단

항소심 법원은 제1심판결을 취소하고 원고인 A 주식회사의 청구를 기각했습니다. 이는 강릉시장이 A 주식회사의 시장정비사업 추진계획 승인 추천 신청을 반려한 처분이 적법하다고 인정한 것입니다.

결론

항소심 법원은 A 주식회사의 사업추진계획이 전통시장법 제49조 제1항 제3호에서 규정하는 '시장정비사업 완료 후 재입점을 위한 점포의 우선 분양 또는 임대료 할인, 임대 점포 마련 등'의 보호대책을 포함하고 있지 않다고 판단했습니다. 또한 이러한 보호대책을 대신할 입점상인들의 동의 여부도 확인되지 않아 계획의 타당성이 없다고 보았습니다. 강릉시장이 요구한 '입점상인 보호대책을 담보할 부속서류'의 미제출은 단순한 서류 보완 문제가 아니라 보호대책의 타당성과 실현 가능성 자체를 담보하는 의미로 해석되므로, 강릉시장의 반려 처분은 적법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

본 사건은 주로 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법(이하 '전통시장법')​의 조항들이 핵심적으로 적용되었습니다.

• 전통시장법 제35조 제1항 제4호: 이 조항은 시장·군수·구청장이 시장정비사업 추진계획에 포함된 '입점상인 보호대책의 타당성 및 실현 가능성'을 검토하여 시·도지사에게 사업추진계획 승인을 신청해야 한다고 규정합니다. 이는 행정기관이 단순히 서류를 접수하는 것이 아니라, 사업 계획이 실제로 입점상인들을 보호할 수 있는지에 대해 실질적으로 심사할 의무가 있음을 명확히 합니다.

• 전통시장법 제49조 제1항: 이 조항은 시장정비사업 시 사업시행자가 반드시 포함해야 할 입점상인 보호대책의 구체적인 유형을 제시합니다.

  • 제1호: 사업 기간 중 입점상인들이 영업활동을 계속할 수 있도록 '임시시장을 마련하는 일'에 관한 사항입니다.
  • 제2호: 임시시장 마련이 어려운 경우, 영업활동 중단으로 인한 '금전적 손실을 보전하는 일'에 관한 사항입니다.
  • 제3호: 사업 완료 후 기존 임차상인 등 입점상인들이 '재입점할 수 있도록 점포의 우선 분양 또는 임대료 할인, 임대 점포 마련 등'에 관한 사항입니다. 법원은 이 세 가지 조항이 각각 다른 측면의 보호를 다루므로, 사업추진계획을 검토할 때 이 모든 보호대책을 종합적으로 고려해야 한다고 강조했습니다. 특히 제3호의 '재입점 보호대책'이 빠진 것은 단순한 보완 사항이 아니라 계획의 타당성을 결여시키는 중대한 문제로 판단되었습니다.

• 전통시장법 시행령 제16조 제1항 및 제2항: 이 시행령은 시장·군수·구청장에게 사업추진계획에 대한 검토 결과 보완이 필요하면 신청인에게 권고할 수 있는 권한을 부여하며, 승인 추천 전에 이해관계인에게 의견을 제시할 기회를 주도록 합니다. 이러한 규정들은 시장·군수·구청장에게 사업추진계획에 대한 실질적인 심사 권한과 의무가 있음을 뒷받침합니다. 따라서 피고(강릉시장)가 입점상인 동의서 등 부속 서류를 요구한 것은 단순한 서류 미비가 아니라, 계획의 타당성과 실현 가능성이라는 본질적인 요건을 확인하려는 적법한 행위로 해석되었습니다.

참고 사항

시장정비사업을 추진할 때에는 사업 기간 중 입점상인을 위한 임시시장 마련이나 영업손실 보전 대책뿐만 아니라, 사업 완료 후 기존 입점상인들이 재입점할 수 있도록 하는 구체적인 보호대책(예를 들어, 점포 우선 분양, 임대료 할인, 임대 점포 마련 등)을 반드시 계획에 포함해야 합니다. 만약 이러한 보호대책이 미흡하다면, 관련 법령에 따라 입점상인들의 충분한 동의를 확보하여 대책의 타당성을 입증해야 합니다. 행정기관이 보완을 요구하는 동의서나 보증보험증권 등은 단순히 형식적인 서류가 아니라 사업 계획의 실현 가능성과 타당성을 담보하는 중요한 요소이므로, 행정기관의 요구 사항을 단순히 부속 서류 미비로만 생각하지 않고 보호대책 자체의 타당성에 대한 문제 제기로 인식하여 철저히 준비하고 제출해야 합니다.