행정
이 사건은 공유수면 점유·사용 허가권을 양수받은 원고들이 보령시장이 새로 부과한 허가 조건, 특히 제3자에게 임대나 전대할 경우 허가를 취소할 수 있다는 조항의 무효 확인 또는 취소를 청구한 사건입니다. 원고들은 이 조건이 법률 불소급 원칙, 부관의 사후 변경 원칙, 비례 및 평등의 원칙에 위배된다고 주장했으나, 법원은 기존 허가 조건에 변경 유보 조항이 있었고 공유수면 관리의 공익적 목적 달성을 위한 사정 변경이 있었다고 보아 피고 보령시장의 부관 재부여 처분이 적법하다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.
1995년 D이 충청남도지사로부터 보령시 공유수면 3,290㎡에 대한 영구적인 점·사용 허가권을 취득하였고, 1999년 양식장 외에 건설공사 자재 반입·반출용 선착장으로 변경 허가를 받았습니다. 이 허가권은 여러 차례 양도되어 최종적으로 원고 주식회사 A가 전체 지분을 보유하게 되었습니다. 2013년 주식회사 A가 다른 지분 1/2을 양수하고 신고하자 보령시장은 새로운 허가 조건(별지2)을 부과했습니다. 이후 원고 A는 이 조건 중 일부가 위법하다는 선행 행정소송을 제기하여 승소했고, 이에 피고는 2020년 기존 조건을 취소하고 변경된 내용의 조건(별지3)을 재부여했습니다. 이 과정에서 절차적 하자로 인해 행정심판에서 취소 재결이 있자, 피고는 적법한 절차를 거쳐 2021년 다시 원고들(A와 B)에게 별지3과 동일한 허가 조건을 재부여했습니다. 원고들은 이 재부여된 조건, 특히 제3자 임대 및 전대 시 허가를 취소한다는 조항이 위법하다고 주장하며 이 사건 소송을 제기했습니다.
공유수면 점·사용 허가권 양수 시 행정기관이 부과한 새로운 허가 조건(부관)의 적법성, 즉 이미 취득한 권리에 대해 법률 개정 사항을 적용하는 것이 법률 불소급 원칙에 위배되는지, 권리 이전 신고 수리를 새로운 허가로 볼 수 있는지, 부관의 사후 변경이 가능한지, 그리고 부과된 조건이 비례 및 평등의 원칙을 위반하거나 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부가 주요 쟁점이었습니다.
원고들의 청구를 모두 기각한다. 소송비용은 원고들이 부담한다.
법원은 피고 보령시장이 원고들에게 재부여한 허가 조건이 법률 불소급 원칙에 위배되지 않는다고 보았습니다. 이는 해당 조건의 내용이 구 공유수면관리법과 상이하며, 허가 조건 변경이 미리 유보되어 있었거나 공유수면을 체계적으로 관리하기 위한 사정 변경에 따른 적법한 조치로 판단했기 때문입니다. 또한, 새로운 조건 부과가 비례의 원칙이나 평등의 원칙에 위반되거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다고 판단하여 원고들의 청구를 기각했습니다.
이 사건과 관련하여 크게 세 가지 법적 쟁점이 다루어졌습니다. 첫째, 법률 불소급 원칙입니다. 원고들은 2007년 구 공유수면관리법 개정으로 제3자 임대·전대가 제한된 조항이 신설되었는데, 그 이전에 허가를 받은 자신들에게 이 조항을 적용하는 것은 법률 불소급 원칙에 위배된다고 주장했습니다. 그러나 법원은 이 사건 변경 허가 조건의 내용이 해당 법률 조항과 상이하며, 제3자 임대·전대를 원칙적으로 금지하는 법률과 달리 '정당한 사유가 없는 경우'에 한하여 허가 취소 사유로 정하고 있어 직접적으로 법률 불소급 원칙에 위배된다고 단정할 수 없다고 보았습니다. 둘째, 공유수면 점·사용 허가 조건(부관)의 사후 변경 문제입니다. 구 공유수면법 제16조 제3항에 따라 권리·의무를 이전 신고한 자는 점용·사용 허가를 받은 자로 보므로, 원고들에 대한 허가는 새로운 허가라기보다는 기존 허가의 권리 의무 이전 신고 수리에 해당합니다. 이 경우 새로운 부관을 부과할 수 있는지에 대해, 법원은 법령에 명문 규정이 없어도 수익적 행정처분에는 부관을 붙일 수 있으며, 부관의 사후 변경은 법률에 명문 규정, 미리 유보, 상대방 동의, 또는 사정 변경으로 목적 달성 불가능 시 예외적으로 허용된다는 원칙을 적용했습니다. 이 사건에서는 기존 허가 조건 제15항에 '관리청이 필요하다고 인정하는 경우 허가취소 등 기타 처분을 할 수 있다'는 조항이 있어 변경이 미리 유보되어 있었고, 공유수면의 체계적 관리 및 환경 보호라는 공익 달성을 위한 사정 변경이 있었다고 보아 사후 변경이 적법하다고 판단했습니다. 셋째, 비례의 원칙, 평등의 원칙 및 재량권 일탈·남용 여부입니다. 법원은 피고가 이 사건 변경 허가 조건을 부과한 목적이 수허가 명의자의 책임 있는 관리로 해양 환경 및 자연경관 보호 등 공익 달성을 위한 것이므로 정당성이 인정되며, 민법상 임대차 계약에서도 임차인의 임의적인 전대가 제한되는 점 등을 고려할 때, '정당한 사유 없는 제3자에의 임대·전대'를 제한하는 것이 비례·평등의 원칙에 위반되거나 원고들의 재산권을 과도하게 제한한다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 또한, 공유수면관리법 제17조 제1항 제2호가 허가사항 위반 시 허가 취소 여부에 재량을 부여하고 있는데, 이 사건 변경 허가 조건은 '정당한 사유 없이'라는 단서를 두어 임대·전대가 무조건 금지되는 것이 아니므로 법률에 위반된다고 볼 수 없다고 보았습니다.
공유수면 사용 허가와 같이 공공의 이익과 밀접한 관련이 있는 행정 처분의 경우, 허가 조건을 양도받을 때 기존 허가 조건뿐만 아니라 앞으로 변경될 가능성이 있는 조건에 대해서도 충분히 숙지해야 합니다. 과거에 취득한 권리라 할지라도, 법률 개정이나 공익적 필요에 따라 행정기관은 허가 조건을 변경하거나 새로운 조건을 부과할 수 있습니다. 특히, 기존 허가 조건에 '관리청이 필요하다고 인정하는 경우 허가취소 등 기타의 처분을 할 수 있다'는 내용이 있다면, 이는 향후 조건 변경의 가능성을 미리 유보한 것으로 해석될 수 있으므로 주의가 필요합니다. 또한, 공유수면의 체계적인 관리와 환경 보호 등 공익적 목적을 달성하기 위한 제3자 임대·전대 제한과 같은 조치는 정당한 행정 처분으로 인정될 가능성이 높습니다.
