행정
원고 A는 자신의 토지가 포함된 도로에 대해 아산시장이 내린 도로구역 결정고시를 취소해달라고 소송을 제기했습니다. 원고는 도로공사 허가 조건에 따라 토지 매매대금을 받지 못해 기부채납이 이루어지지 않았으므로 도로구역 결정이 위법하다고 주장했습니다. 그러나 법원은 해당 토지는 이미 도로로 지정된 구간에 포함되어 있었고, 원고가 과거에 토지 사용을 승낙했으며, 매매대금도 받은 것으로 보이는 점, 그리고 사업 주체가 변경된 외부적 사정 변화가 있어 피고가 자기구속 원칙에 위배되지 않는다는 이유로 원고의 청구를 기각했습니다.
원고는 2016년에 아산시 F 답 111㎡ 토지를 소유하게 되었는데, 이 토지는 기존 군도 D호선(이후 시도 D호선)에 포함되어 있었습니다. 2017년, 원고는 주식회사 I에게 단독주택 50필지 및 주민편의시설 건축과 진입로 개설을 포함하는 대지조성사업(이 사건 사업)에 자신의 토지를 사용하도록 승낙했습니다. 원고는 I과 이 토지에 대한 매매계약도 체결하고 4,000만 원을 지급받았습니다. 하지만 I이 부도가 나면서 사업이 중단되었고, 사업의 일부 수분양자들이 피고보조참가인 주식회사 B(참가인)를 설립하여 I로부터 사업권과 토지 사용권을 승계받았습니다. 아산시장은 2020년 참가인으로 사업 주체를 변경 승인한 뒤, 2021년 1월 14일 이 사건 토지 외 11필지에 대해 도로법에 따라 도로구역 결정고시(이 사건 처분)를 했습니다. 원고는 이 사건 사업의 허가 조건상 사유지를 준공 전에 기부채납해야 하는데, 원고가 토지 대금을 완전히 받지 못했으므로 기부채납이 이루어지지 않아 도로구역 결정고시가 위법하다고 주장하며 소송을 제기했습니다. 원고는 이 처분이 관련 법령 위반, 자기구속원칙 위반, 재량권 일탈·남용이라고 보았습니다.
도로구역 결정고시가 이루어지기 전에 사유지의 기부채납이나 보상이 완료되어야 하는지 여부, 도로관리청이 기존 사업계획승인 내용에 구속되는지 여부 (자기구속의 원칙 위반 여부), 도로 노선 지정 및 공사 준공 확인이 도로구역 결정고시의 필수 요건인지 여부.
원고의 청구를 기각하며, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 즉, 아산시의 도로구역 결정고시는 적법하다고 보았습니다.
법원은 도로 노선과 도로구역은 다른 개념이며, 이 사건 토지가 포함된 시도D호선은 이미 기존에 도로로 지정되어 별도의 지정이 필요 없다고 보았습니다. 또한, 이 사건 공사에 대해 준공허가까지 이루어졌으므로, 도로공사 준공 확인이 없으면 노선 지정·고시를 할 수 없다는 원고의 주장을 받아들이지 않았습니다. 원고가 이 사건 토지의 사용을 여러 번 승낙했으며, 매매대금을 포함한 수억 원을 받은 점 등을 고려할 때 원고의 주장은 타당성이 부족하다고 판단했습니다. 마지막으로, I의 부도, 참가인의 결성, 토지 사용권에 대한 민사소송 등 외부적 사실관계의 변경이 있었으므로, 피고인 아산시장이 기존 사업계획승인 내용에 반드시 구속되어야 한다고 보기 어려워 자기구속의 원칙에도 위배되지 않는다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.
도로법 제25조 제3항: 이 법은 도로구역의 결정에 대한 일반적인 규정을 담고 있으며, 법원은 도로구역 결정에 대해 행정 주체가 광범위한 형성의 자유를 가진다고 보았습니다. 이는 도로망 정비와 공공복리 향상을 위한 전문적·기술적 판단에 기반하기 때문입니다. 구 도로법(2014. 1. 14. 전부개정 전) 제25조 제1항: '도로관리청은 도로 노선의 지정ㆍ변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하여야 한다' 원고는 이 조항을 근거로 도로구역 결정 전에 노선 지정·변경 고시가 필수적이라고 주장했으나, 법원은 이 사건 토지가 이미 기존 도로 노선에 포함되어 있었기 때문에 별도의 노선 지정이 필요 없다고 판단했습니다. 구 도로법(2014. 1. 14. 전부개정 전) 제19조 제4항: '도로관리청은 제36조에 따라 도로관리청이 아닌 자의 도로공사로 도로 노선을 지정ㆍ고시할 필요가 있게 된 때에는 해당 도로공사의 준공확인을 한 뒤에 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 해당 도로 노선을 지정ㆍ고시할 수 있다' 원고는 이 조항을 근거로 준공 확인 없이는 노선 지정·고시가 안 되며, 이 사건 토지가 포함된 도로의 경우 노선 지정·고시가 없다고 주장했습니다. 그러나 법원은 이 사건 토지가 이미 기존 도로 노선에 포함되어 있었고, 심지어 이 사건 공사는 준공허가까지 받았으므로 원고의 주장이 타당하지 않다고 판단했습니다. 자기구속의 원칙: 행정기관이 동종의 사안에 대하여 이전에 내린 결정이나 공적인 견해에 따라 자신을 구속해야 한다는 행정법의 일반 원칙입니다. 원고는 아산시가 기존 사업계획승인에서 사유지 기부채납 조건을 명시했으므로 이에 구속되어야 한다고 주장했습니다. 그러나 법원은 I의 부도, 참가인의 결성, 토지 사용권에 대한 민사소송 등 외부적 사실관계의 변경이 있었으므로, 아산시가 반드시 기존 승인 내용에 구속된다고 보기 어렵다고 판단하여 원고의 주장을 기각했습니다.
토지 사용 승낙서 작성 시 영구적 사용 승낙 여부와 사용 조건, 보상 등 세부 내용을 명확히 확인해야 합니다. 개발 사업의 주체가 변경될 경우 기존 계약이나 합의 내용이 새로운 주체에게 어떻게 승계되는지, 변경된 사업 계획이 토지 소유자에게 미치는 영향은 없는지 면밀히 살펴야 합니다. 행정청의 처분은 관련 법령에 따라 폭넓은 재량을 가질 수 있으며, 외부적 사정 변경이 발생하면 기존의 행정 계획이나 방침에 반드시 구속되지 않을 수 있습니다. 도로의 '노선' 지정과 '구역' 결정은 법률상 다른 개념이므로, 자신의 토지가 이미 지정된 도로 노선에 포함되어 있는지, 아니면 새로이 도로로 편입되는 것인지 정확히 파악하는 것이 중요합니다. 보상 문제나 토지 사용권에 대한 민사 분쟁이 진행 중이라 하더라도, 공공의 이익을 위한 행정 처분(예: 도로구역 결정)의 적법성 판단과는 별개로 다루어질 수 있습니다.
