해남 기업도시 개발계획 변경 및 토지 수용 유효성 다툼

기업도시 개발 사업 시행자가 정해진 기간 내에 토지 수용 재결 신청을 하지 못했으나, 이후 법령 개정을 통해 재결 신청 기간이 연장되어 토지가 수용된 사건입니다. 토지 소유자였던 원고는 이와 관련된 개발계획 승인 및 연장 처분들이 무효이거나 취소되어야 한다고 주장했으나, 법원은 연장 처분이 유효하며 사업의 공익성과 자기자본 요건도 충족되었다고 판단하여 원고의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• A (원고): 전남 해남군 일대 기업도시 개발구역으로 지정되어 수용된 토지의 소유자
• 문화체육관광부장관, 익산지방국토관리청장, 국토교통부장관 (피고): 기업도시 개발 사업과 관련된 개발구역 지정, 개발계획 승인, 수용재결 신청기간 연장 등의 행정처분을 담당한 행정기관의 장
• B주식회사 (피고보조참가인): 전남 해남군 일원에 관광레저형 기업도시 개발 사업을 추진하는 사업 시행자

분쟁 상황

원고 A는 전남 해남군 일대에 건설되는 기업도시 개발구역으로 지정되어 토지가 수용된 소유자였습니다. 이 사건 사업의 시행자인 B주식회사는 당초 2015년 1월 12일까지 수용재결 신청을 해야 했으나 기한을 넘겼습니다. 하지만 이후 기업도시개발특별법이 개정되면서 수용재결 신청 기간을 연장할 수 있는 특례 조항이 마련되었고, 이에 따라 신청 기간이 2017년 12월 31일까지 연장되어 B주식회사는 최종 기한 내에 수용재결을 신청했습니다. 원고는 B주식회사가 원래의 신청 기간을 지키지 못했으므로 최초 개발구역 지정 및 개발계획 승인 처분이 실효되었고, 그 이후의 변경 승인 처분 및 수용재결 신청 기간 연장 처분들이 모두 무효이거나 취소되어야 한다고 주장했습니다. 또한, 사업시행자의 자기자본 확보 요건 미충족과 회원제 골프장 비중이 높아 공익성이 결여되었다는 점을 근거로 처분의 취소를 구했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 기업도시 개발 사업의 수용재결 신청 기간이 법령 개정을 통해 연장된 것이 유효하며, 그에 따라 기존 개발계획 승인 처분의 효력이 유지되는지 여부.
2. 사업 시행자인 B주식회사가 기업도시개발특별법상 요구되는 자기자본 확보 요건을 충족했는지 여부.
3. 회원제 골프장 등 특정 시설의 비중이 높은 관광레저형 기업도시 개발 사업이 공익성을 갖춘 공익사업에 해당하는지 여부.
4. 토지 소유자였던 원고가 이러한 행정처분의 무효확인이나 취소를 구할 법률상 이익(원고적격)이 있는지 여부.

법원의 판단

법원은 원고의 주위적 청구(이 사건 처분 무효확인) 및 예비적 청구(별지2 순번 3, 4 처분 취소)를 모두 기각하고, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 먼저 원고가 수용보상금 산정 기준 변경 등으로 인해 법률상 이익이 있어 소송을 제기할 자격(원고적격)이 있다고 인정했습니다.

그러나 본안 판단에서는, 기업도시개발특별법 부칙의 특례 조항에 따라 수용재결 신청 기간이 2017년 12월 31일까지 연장되었고, 사업 시행자가 그 기한 내에 재결 신청을 하였으므로, 기존의 개발계획 승인 처분들이 여전히 유효하다고 보았습니다. 따라서 1, 2차 처분이 실효되었고 후속 처분도 무효라는 원고의 주위적 주장은 받아들여지지 않았습니다.

또한, 사업시행자가 최초 사업 시행자 지정 당시 도시조성비의 10% 이상인 900억 원의 자기자본 조달 계획을 마련했으므로 자기자본 요건을 충족했다고 판단했습니다. 기업도시개발특별법은 시행자 지정 이후 개발계획 변경에 따른 도시조성비 증액 시에도 추가적인 자기자본 확보를 요구하지 않습니다.

마지막으로, 이 사건 사업은 국가균형발전과 지역경제 활성화를 목적으로 하는 관광레저형 기업도시 개발 사업으로, 주거, 상업, 산업, 관광, 공공시설 등으로 다양하게 개발될 계획이며, 회원제 골프장 비중이 감소하는 등 공익사업의 요건을 갖추었다고 보았습니다. 따라서 골프장 비중만을 가지고 공익성이 없다고 보기 어렵다는 취지로 원고의 예비적 청구도 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에 적용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 행정소송법 제12조(원고적격)​: 행정처분의 무효확인이나 취소를 구하는 소송을 제기할 수 있는 ‘법률상 이익’에 관한 규정입니다. 대법원 판례에 따르면, 행정처분의 직접 상대방이 아니더라도 해당 처분으로 인해 법률상 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 침해당한 제3자도 소송을 제기할 자격이 있습니다. 이 사건에서 법원은 수용보상금 산정 기준일 변경 가능성 등으로 인해 원고에게 법률상 이익이 있다고 판단했습니다.
2. 기업도시개발특별법 제14조 제4항(재결 신청 기간 및 연장) 및 부칙 제8조(재결 신청 기간에 관한 특례)​: 이 법은 기업도시개발사업의 시행자가 토지 수용을 위해 재결 신청을 해야 하는 기간을 정하고 있습니다. 과거에는 개발계획 고시일로부터 4년 이내에 신청하고, 부득이한 사유 시 1년 연장이 가능했습니다. 그러나 대규모 개발사업의 특성을 고려하여 2015년 법 개정으로 연장 기간이 2년으로 늘어났고, 특히 부칙 제8조는 개정 법 시행 당시 재결 신청 기간이 경과했더라도 승인을 받으면 재결 신청을 할 수 있도록 하는 특례 규정을 두었습니다. 이 사건에서는 이 특례 조항에 따라 수용재결 신청 기간 연장 처분이 유효하다고 판단되었습니다.
3. 기업도시개발특별법 제10조 제4항(자기자본 확보 의무)​: 기업도시개발사업의 시행자로 지정받으려는 자는 토지매입비 등 도시조성비의 10% 이상을 자기자본으로 확보해야 한다는 규정입니다. 법원은 이 요건이 '시행자 지정 당시'를 기준으로 하며, 이후 개발계획 변경으로 도시조성비가 증액되더라도 다시 10% 이상을 확보해야 하는 것은 아니라고 해석했습니다.
4. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(공익사업법) 제4조 제8호 및 별표(공익사업의 범위)​: 토지를 강제 수용할 수 있는 '공익사업'의 범위를 정하는 규정입니다. 기업도시개발사업과 같이 산업, 관광, 레저, 주거 등 복합기능을 갖춘 개발사업의 경우, 그 전체적인 목적과 계획이 국가균형발전 및 지역경제 활성화 등 공공의 필요에 부합한다면 공익사업으로 인정될 수 있습니다. 법원은 이 사건 기업도시 개발사업이 지역 특성을 고려한 복합기능 도시 개발 목적을 가지고 있어 공익성이 인정된다고 판단했습니다.

참고 사항

개발사업으로 인해 토지가 수용될 경우, 사업시행자가 수용재결 신청 기한을 준수하는지 여부를 반드시 확인해야 합니다. 다만, 법령 개정을 통해 기한이 연장될 수 있는 특례 규정이 신설되거나 적용될 수 있으므로 관련 법령의 최신 개정 내용을 주의 깊게 살펴보아야 합니다. 대규모 개발 사업의 경우, 사업 계획 변경이 잦을 수 있으며 이에 따라 재원 조달 계획이나 시설 배치 등의 내용도 바뀔 수 있습니다. 이러한 변경 고시 내용이 법에서 정한 요건을 제대로 충족하는지 여부를 지속적으로 확인하는 것이 중요합니다. 행정처분의 직접적인 상대방이 아니더라도 해당 처분으로 인해 자신의 재산권이나 기타 법률상 보호되는 이익에 침해가 발생할 경우, 해당 처분의 무효확인이나 취소를 구하는 소송을 제기할 수 있는 ‘원고적격’이 인정될 수 있습니다. 공익사업 여부는 단순히 특정 시설의 유무나 비중만으로 판단되는 것이 아니라, 사업 전체의 목적, 계획, 지역적 특성 등을 종합적으로 고려하여 결정된다는 점을 인지해야 합니다. 수용재결 이후에도 사업 계획의 변경이 이루어질 수 있으며, 이에 대한 법적 근거가 명확하다면 수용 절차가 완료된 후에도 사업 계획 변경의 유효성이 인정될 수 있습니다.