행정
원고 A과 B는 자신들이 소유한 강릉시 D해변 인근 토지가 경관녹지지구로 지정된 것에 불복하여 강릉시장을 상대로 도시관리계획결정 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 피고의 경관녹지지구 지정이 공익적 필요성과 행정계획의 재량권을 고려할 때 신의성실의 원칙이나 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.
원고들은 2014년과 2016년에 강릉시 D해변 인근 토지를 매수했습니다. 이 토지는 2016년 12월 20일 C공원에서 해제되었으나, 2021년 2월 10일 피고 강릉시장이 도시관리계획을 변경하면서 이 토지를 경관녹지지구로 다시 지정했습니다. 원고들은 피고 측 공무원이 토지 분할 과정에서 나머지 부분은 야영장 등으로 활용할 수 있게 해주겠다는 약속을 했다고 주장하며, 경관녹지지구 지정이 신의성실의 원칙에 위배된다고 주장했습니다. 또한, 현재 해당 토지에 D해수욕장 운영을 위한 음수대와 샤워장이 설치되어 있고, 토지를 경관녹지지구로 지정하는 공익보다 원고들의 재산권 침해 등 사익이 더 크므로 비례의 원칙을 위반한 위법한 처분이라고 주장하며 도시관리계획결정 취소 소송을 제기했습니다.
피고 강릉시장의 도시관리계획(경관녹지지구 지정) 결정이 신의성실의 원칙이나 비례의 원칙을 위반하여 위법한지 여부가 이 사건의 주요 쟁점입니다.
법원은 원고들의 피고에 대한 청구를 모두 기각하고 소송비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다.
법원은 이 사건 토지가 동해안 해안선의 주요 녹지축을 형성하는 소나무 군락지 인근에 있어 경관녹지지구 지정이 도시의 자연적 환경 보전 및 도시경관 향상이라는 공익적 목적이 매우 크다고 판단했습니다. 특히 해당 지역이 경관녹지지구에서 해제될 경우 농림지역으로 지정되어 난개발로 인한 해변 침식 및 경관 훼손의 우려가 크다는 점이 고려되었습니다. 또한 법원은 피고가 원고들에게 경관녹지지구로 설정하지 않겠다는 신뢰를 부여했다고 볼 만한 객관적 자료가 없으며, 원고들이 토지를 매수할 당시 이미 해당 토지가 C공원에 속해 있어 개발 제한을 예상할 수 있었으므로 재산권 침해가 과도하다고 보기 어렵다고 보았습니다. 피고가 원고들에게 토지 매수를 제안했으나 원고들이 감정평가에 따른 매수 제안을 거부한 점 등도 판단에 영향을 미쳤습니다. 이 모든 사정을 종합하여 법원은 이 사건 처분이 신의성실의 원칙이나 비례의 원칙을 위반했다고 볼 수 없다고 결론 내렸습니다.
이 사건은 행정계획 결정에 대한 행정청의 재량권과 그 한계, 특히 신의성실의 원칙 및 비례의 원칙 적용 여부가 핵심이었습니다.
행정계획의 형성의 자유 및 이익형량의 원칙: 행정주체는 특정한 행정목표 달성을 위해 행정계획을 입안하고 결정하는 데 있어 넓은 재량권을 가집니다. 이는 전문적이고 기술적인 판단을 바탕으로 다양한 행정 수단을 종합적으로 조정하여 미래의 일정한 질서를 실현하기 위한 활동 기준이기 때문입니다. 그러나 이러한 재량권은 무제한적이지 않으며, 행정계획과 관련된 당사자들의 이익을 공익과 사익 사이에서, 그리고 공익이나 사익 상호 간에도 정당하게 비교하고 평가하는 '이익형량'을 해야 합니다. 만약 행정주체가 이익형량을 전혀 하지 않거나, 마땅히 고려해야 할 사항을 누락하거나, 또는 이익형량을 했더라도 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 해당 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있습니다. 본 사안에서는 강릉시장이 해안 경관 보전 및 난개발 방지라는 중대한 공익적 목적을 위해 경관녹지지구로 지정한 것이 원고들의 재산권 침해보다 우월하다고 보아 이익형량에 문제가 없다고 판단되었습니다.
신의성실의 원칙(신의칙): 법률관계의 모든 당사자는 상대방의 정당한 신뢰를 저버리지 않도록 성실하게 행동해야 한다는 일반 원칙입니다. 행정법 분야에서는 행정청이 국민에게 한 약속이나 선행 행위에 대해 국민이 정당한 신뢰를 형성했고 그 신뢰가 보호할 가치가 있다면, 행정청은 이를 함부로 번복해서는 안 된다는 '신뢰보호의 원칙'으로 구체화됩니다. 본 사안에서 원고들은 강릉시 직원이 토지 분할 과정에서 나머지 토지를 야영장 등으로 활용할 수 있게 해주겠다는 약속을 했다고 주장하며 신의칙 위반을 주장했습니다. 그러나 법원은 원고들의 주장을 뒷받침할 객관적인 자료가 없다고 판단하여 신의성실의 원칙 위반을 인정하지 않았습니다.
비례의 원칙: 행정작용은 목적 달성에 필요한 적절한 수단이어야 하며, 공익과 사익을 균형 있게 고려해야 한다는 원칙입니다. 이는 '적합성(수단이 목적 달성에 적합해야 함)', '필요성(목적 달성을 위해 가장 덜 침해적인 수단을 사용해야 함)', '상당성(행정작용으로 인한 공익과 침해되는 사익 사이에 적정한 비례 관계가 있어야 함)'의 세 가지 하위 원칙으로 구성됩니다. 특히 행정목적을 달성하기 위한 행위가 국민의 권리나 이익을 침해하는 경우 그 침해는 최소한에 그쳐야 하고 행정작용으로 인한 공익과 침해되는 사익 사이에 적정한 비례 관계가 있어야 합니다. 법원은 이 사건 토지의 경관녹지지구 지정이 난개발 방지, 해안 침식 예방, 도시경관 향상 등 중대한 공익 목적을 가지고 있으며, 원고들이 토지를 매수할 당시 이미 제한이 있던 상태였고 피고가 보상을 제안했음에도 원고들이 거부한 점 등을 고려할 때 원고들의 재산권 침해가 비례의 원칙을 위반할 정도로 과도하다고 보기 어렵다고 판단했습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률: 이 법률은 국토의 지속가능한 발전을 위한 기본 틀을 제공하며, 토지의 용도지역 지정 및 도시관리계획 결정 등에 관한 사항을 규정합니다. 본 사건에서 피고 강릉시장은 이 법률에 근거하여 도시관리계획을 결정하고 토지를 경관녹지지구로 지정했습니다.
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률: 이 법률은 도시공원 및 녹지의 설치·관리 등에 관한 사항을 규정하여 도시의 건전한 발전과 시민의 건강하고 쾌적한 생활환경 확보에 기여함을 목적으로 합니다. 경관녹지지구 지정은 이 법률에 따른 녹지 확보 방안 중 하나입니다.
행정청의 행정계획 결정은 광범위한 재량권을 가지므로 해당 계획이 단순히 개인의 재산권 행사에 제약을 준다는 이유만으로는 위법하다고 보기 어렵습니다. 행정청의 약속이나 신뢰를 주장하려면 그에 대한 객관적이고 명확한 증거가 있어야 하며 단순히 담당 공무원의 구두 약속만으로는 신뢰보호의 원칙 위반을 인정받기 어려울 수 있습니다. 토지 매수 시점에 이미 해당 토지가 어떤 용도로 지정되어 있었는지 혹은 어떤 제한이 있을 수 있는지 미리 확인하는 것이 중요합니다. 개발제한구역이나 공원구역 등 용도지역 규제는 토지 가치 및 활용에 큰 영향을 미칩니다. 공익과 사익의 충돌 시 행정청은 이익형량을 통해 계획을 수립하는데 이때 공익의 중대성이 인정되면 개인의 재산권 제한이 불가피할 수 있습니다. 행정청이 재산권 침해에 대한 보상 방안을 제시하는 경우 이를 검토하고 협상하는 것도 하나의 방법이 될 수 있습니다.
