행정
경상남도지사가 2013년 통영시 일원에 D지구 도시개발구역을 지정하고 사업을 추진했으나 2016년 시행자를 통영시에서 주식회사 K로 변경하며 도시개발구역 지정 및 개발계획 변경, 실시계획 인가를 다시 고시한 사안입니다. 원고들은 이 변경 인가 처분에 절차상 하자가 있거나 비례원칙 위반 등 중대하고 명백한 위법이 있어 무효라고 주장하며 소송을 제기했으나 법원은 원고들의 주장을 모두 기각했습니다.
D지구 도시개발사업은 2013년 경상남도지사에 의해 통영시 일원에 시작되었습니다. 처음에는 통영시가 사업시행자였으나 2016년 재정 약화와 현실적인 보상 불가능 문제로 시행자 지정이 취소되었습니다. 이후 주식회사 K가 새로운 사업시행자로 지정되었고 기존 개발계획을 반영하여 실시계획인가를 신청했습니다. 이에 경상남도지사는 사업시행자를 K로 변경하고 시행 기간을 조정하며 도시개발구역 지정(개발계획) 변경 및 실시계획 인가 처분을 고시했습니다. 해당 지역 주민들인 원고들은 새로운 시행자 지정 및 변경 인가 과정에서 절차적 위법, 수용 보상금의 부당함, 통영시의 재정 관련 의무 위반, 시행자에 대한 과도한 특혜, 그리고 문화재 발견에 따른 계획 변경 미이행 등 여러 문제점을 주장하며 해당 처분이 무효임을 확인해달라고 소송을 제기했습니다.
피고(경상남도지사)의 D지구 도시개발사업 도시개발구역 지정(개발계획) 변경 및 실시계획 인가 처분이 원고들이 주장하는 여러 하자로 인해 중대하고 명백한 위법이 있어 무효인지 여부가 이 사건의 주요 쟁점입니다. 원고들은 실시계획인가 절차 미이행, 수용보상금 과소로 인한 비례원칙 위반, 통영시의 지방의회 의결 및 중앙투자심사 미이행, 시행자에 대한 특혜, 문화재보호계획 변경 미이행 등의 하자를 주장했습니다.
법원은 원고들의 청구를 모두 기각했습니다. 피고가 내린 도시개발구역 지정(개발계획) 변경 및 실시계획 인가 처분에 원고들이 주장하는 바와 같은 위법 사유가 존재한다고 볼 수 없으며 설령 일부 하자가 존재하더라도 그 하자가 중대하고 명백하다고 볼 수 없으므로 해당 처분은 무효가 아니라고 판단했습니다.
법원은 D지구 도시개발사업의 변경된 구역 지정 및 실시계획 인가 처분이 적법하다고 판단하여 원고들의 무효확인 청구를 받아들이지 않았습니다. 행정처분이 무효가 되기 위해서는 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백해야 하는데 이 사건 처분에는 그러한 하자가 없다고 보았습니다. 특히 보상금 과소나 비례원칙 위반은 통상 취소 사유에 해당하며 문화재 발견 등의 사유는 처분 시점 이후에 발생한 것으로 처분 당시의 위법 사유로 볼 수 없다고 판단했습니다.
행정처분 무효 확인의 법리: 행정처분이 당연 무효가 되려면 처분의 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것으로서 객관적으로 '명백'해야 합니다 (대법원 2007. 9. 21. 선고 2005두11937 판결 참조). 행정소송에서 무효를 주장하는 원고에게는 무효 사유를 주장하고 입증할 책임이 있습니다. 행정처분 위법 판단의 기준 시점: 행정처분의 위법 여부는 특별한 사정이 없는 한 그 처분 시점을 기준으로 판단해야 합니다 (대법원 1995. 11. 10. 선고 95누8461 판결 참조). 따라서 처분 이후에 발생한 사정은 해당 처분의 위법성을 판단하는 데 직접적인 영향을 미치지 않을 수 있습니다. 비례원칙 위반의 효과: 비례원칙 등 행정법의 일반 원칙에 위반되는 처분은 외관상 적법한 행위로 보이며 그 하자가 중대·명백한 것으로 보기 어려워 원칙적으로 취소 사유가 있는 처분에 불과하고 당연 무효는 아닙니다 (대법원 2002. 4. 26. 선고 2002두1465 판결 참조). 즉, 수용보상금이 과소하다는 주장만으로는 처분이 무효가 되기 어렵습니다. 도시개발법: 도시개발사업의 구역 지정, 개발계획 수립 및 변경, 실시계획 인가 및 변경, 사업시행자 지정 등 도시개발사업 전반에 걸친 절차와 기준을 규정하고 있습니다. 본 사안에서는 사업시행자 변경 및 그에 따른 실시계획 인가 절차가 적법하게 이루어졌는지가 쟁점이 되었습니다. 지방재정법 제37조 제1항 및 제39조 제1항: 지방자치단체가 예산 외의 의무를 부담하거나 총사업비가 일정 금액 이상인 사업을 추진할 경우 지방의회의 의결 및 행정안전부의 중앙투자심사를 거쳐야 한다는 규정입니다. 원고들은 통영시가 이러한 절차를 거치지 않고 사업을 추진하여 위법하다고 주장했습니다. 경관심의 운영지침 및 관련 규정 (도시개발법 시행령 등): 개발계획 변경 시 공원·녹지 등 면적이 일정 기준 이상 신설될 경우 광역자치단체의 도시계획위원회·경관위원회 심의를 거쳐야 하는 등 경관 관련 절차를 규정하고 있습니다. 원고들은 문화재보호계획 변경에 따른 공원 신설 시 심의 미이행을 주장했습니다.
행정처분 무효 주장의 어려움: 행정처분의 '무효'를 주장하기 위해서는 해당 처분의 위법성이 '중대하고 명백'하다는 것을 입증해야 합니다. 단순히 법을 위반했거나 절차상 흠결이 있다는 것만으로는 무효가 아닌 '취소' 사유에 그칠 수 있습니다. 처분 시점 기준 판단: 행정처분의 위법 여부는 특별한 사정이 없는 한 처분이 이루어진 시점을 기준으로 판단됩니다. 처분 이후에 발생한 새로운 사실이나 상황은 처분 자체의 위법성을 판단하는 직접적인 근거가 되기 어렵습니다. 비례원칙 위반과 무효: 행정처분이 비례원칙 등 행정법의 일반 원칙에 위반되더라도 이는 통상적으로 취소 사유에 해당하며 당연 무효로 이어지는 경우는 드뭅니다. 절차적 흠결의 중요성: 도시개발사업과 같은 공공사업은 복잡한 절차를 거치므로 법령에서 정한 공람 절차 등은 중요한 과정입니다. 이러한 절차가 적법하게 이행되었는지 확인하는 것이 중요합니다. 증거 자료 확보: 행정처분의 위법성을 주장하는 당사자는 그 위법성을 입증할 책임이 있으므로 관련 증거 자료를 충분히 확보하는 것이 필요합니다.
