행정
원고는 자신이 사용하려던 인접 도로(국유지)가 용도 폐지되고 지목이 변경된 것이 무효라고 주장하며 서귀포시장을 상대로 소송을 제기했습니다. 원고는 피고가 실제 도로로 사용되는 토지에 대해 용도 폐지 요건을 갖추지 않았고, 이해관계인 동의 없이 부적법하게 지목 변경 신청을 수리했다고 주장했습니다. 그러나 법원은 피고가 용도 폐지 처분을 한 사실 자체가 없으므로 해당 청구는 부적법하다고 판단했습니다. 또한, 지목 변경 수리 처분에 대해서는 원고가 그 처분의 직접 상대방이 아닐 뿐 아니라, 인접 토지의 지목 변경으로 인해 원고에게 법률상 보호되는 이익이 침해되었다고 볼 수 없어 소송을 제기할 자격(원고적격)이 없다고 판단했습니다. 결론적으로 원고가 제기한 소송은 모두 각하되었습니다.
원고 A는 서귀포시 D 과수원 소유자로서, 자신의 토지에 근린생활시설 건물을 신축하기 위해 인접한 국유지인 서귀포시 B 도로 24㎡(이 사건 제1토지)를 진입로로 사용하고자 했습니다. 그런데 한국자산관리공사가 이 사건 제1토지의 지목을 '도로'에서 '대지'로 변경해달라고 신청했고, 피고인 서귀포시장이 2019년 6월 14일 이를 수리(이 사건 제1처분)했습니다. 또한, 원고 토지에 인접한 서귀포시 C 도로 134㎡(이 사건 제2토지) 역시 소유자 G이 지목을 '도로'에서 '잡종지'로 변경해달라고 신청했고, 피고인 서귀포시장이 2007년 2월 27일 이를 수리(이 사건 제2처분)했습니다. 원고는 이 사건 각 토지가 실제 도로로 사용되고 있었고, 피고가 용도폐지 요건을 갖추지 못했으며, '건축법 제45조'에 따른 이해관계인들의 동의를 받지 않은 채 부적법하게 용도를 폐지하고 지목변경 신청을 수리했다고 주장했습니다. 이에 원고는 이 사건 각 처분(용도폐지 및 지목변경 수리처분)에 중대하고 명백한 하자가 있어 무효임을 확인해달라며 피고를 상대로 소송을 제기했습니다.
피고(서귀포시장)가 이 사건 각 토지에 대해 '행정재산 용도폐지 처분'을 실제로 했는지 여부와, 원고가 인접 토지의 '지목변경 신청 수리처분'에 대해 무효 확인을 구할 법률상의 이익, 즉 소송을 제기할 자격(원고적격)이 있는지 여부였습니다. 더 나아가, 사실상 도로로 사용되는 토지의 지목이 변경될 때 인접 토지 소유자에게 어떠한 법적 권리가 인정되는지에 대한 문제도 쟁점이 되었습니다.
법원은 다음과 같은 이유로 원고의 소송을 모두 각하했습니다.
주위적 청구(용도폐지 무효확인) 부분: 원고는 피고가 '용도폐지 처분'을 했다고 주장했으나, 법원은 피고가 이 사건 각 토지에 대해 지목 변경 신청을 수리했을 뿐 '용도폐지 처분'을 한 사실이 없다고 판단했습니다. 따라서 존재하지 않는 처분을 대상으로 그 무효 확인을 구하는 소송은 부적법하다며 각하했습니다.
예비적 청구(지목변경 신청 수리처분 무효확인) 부분: 법원은 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 해당 처분으로 인해 '법률상 보호되는 이익'을 침해당한 경우에만 소송을 제기할 수 있다고 보았습니다. 이 사건 각 처분의 근거 법령인 '공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률'은 토지 소유자의 소유권 보호를 위해 지목 변경 신청권을 부여할 뿐, 인접 토지의 지목 변경에 대해 토지 소유자 아닌 제3자에게 어떠한 실체적 또는 절차적 권리도 부여하고 있지 않다고 판단했습니다. 또한, 이 사건 각 토지가 사실상 원고와 인근 주민들의 통행로로 이용되었다고 하더라도, 원고에게 이를 계속 사용할 공법상 권리가 인정된다는 근거가 없다고 보았습니다. 원고 토지가 맹지(도로에 접하지 않은 땅)가 되는 등 직접적인 재산권 피해가 발생한 것도 아니고, 통행 제한으로 인한 불이익은 '공간정보관리법' 등 관련 법령에 의해 보호되지 않는 간접적 이익의 침해에 불과하다고 보아 원고 적격이 없다고 판단했습니다.
따라서 법원은 원고가 제기한 소송은 모두 부적법하다고 보아 본안 판단 없이 각하했으며, 소송 비용은 원고가 부담하도록 했습니다.
법원은 원고가 제기한 '용도폐지 무효확인' 및 '지목변경 신청 수리처분 무효확인' 소송 모두에 대해 소송 제기 요건을 충족하지 못했다고 판단하여, 최종적으로 원고의 청구를 각하했습니다. 이는 소송의 본질적인 내용을 심리하기 전에 소송 제기 자체가 법률적으로 적합하지 않다고 본 것입니다.
이 사건과 관련하여 다음 법령 및 법리가 적용되었습니다:
행정소송법상 '처분'의 개념 및 '원고적격': 행정소송은 행정청의 '처분등'을 대상으로 제기되어야 합니다. 원고가 존재하지 않는 처분(용도폐지 처분)의 무효 확인을 구했기 때문에 이 부분 소송은 부적법하게 각하되었습니다. 또한, '원고적격'이란 행정처분으로 인해 자신의 '법률상 보호되는 이익'을 침해당한 자만이 그 처분의 취소나 무효 확인을 구할 수 있는 자격을 말합니다. 법원은 이 사건에서 원고가 인접 토지의 지목 변경으로 인해 법률상 보호되는 개별적, 직접적, 구체적 이익을 침해당했다고 보기 어렵다고 판단하여 원고 적격이 없다고 보았습니다. 단순히 공익 보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적, 간접적, 추상적 이익만으로는 소송을 제기할 수 없습니다. (대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조)
공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 (공간정보관리법): 이 법률은 토지의 지목을 '도로', '대지', '잡종지' 등으로 구분하고 그 변경 절차를 규정합니다. 지목 변경 신청권은 기본적으로 '토지 소유자'에게 부여되며, 이 법은 토지 소유자의 소유권 보호를 주된 목적으로 합니다. 법원은 이 법률이 토지 소유자 아닌 제3자에게 인접 토지의 지목이 변경되는 데 대해 어떠한 실체적 또는 절차적 권리를 부여하고 있지 않다고 해석했습니다. 지목은 공법상 규제, 개발부담금 부과 대상, 지방세 과세 대상, 공시지가 산정, 손실보상가액 산정 등 토지 행정의 기초로서 토지 소유자의 공법상 법률관계에 영향을 미칠 뿐이며, 토지 소유자 아닌 제3자의 공법상 법률관계에 직접적인 영향을 미치지 않으므로, 인접 토지 소유자라고 해서 지목에 대해 법률상 이해관계를 갖는다고 보기는 어렵다는 판단입니다.
건축법 제45조 (도로의 폐지·변경 또는 건축선 변경): 이 조항은
유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고하는 것이 좋습니다:
행정처분의 정확한 확인: 행정소송을 제기하기 전에는 자신이 다투고자 하는 '행정처분'이 실제로 존재하며, 그 처분의 내용이 무엇인지 명확하게 파악해야 합니다. 이 사건처럼 주장하는 처분과 실제 행해진 처분이 다를 경우 소송 자체가 각하될 수 있습니다.
원고 적격 유무 검토: 행정처분으로 인해 '법률상 보호되는 이익'이 침해된 경우에만 소송을 제기할 자격(원고적격)이 인정됩니다. 단순히 공익상의 일반적인 이익이나 간접적이고 추상적인 이익으로는 소송을 제기할 수 없습니다. 특히 인접 토지의 지목 변경과 같이 직접적인 상대방이 아닌 제3자가 소송을 제기할 때는 해당 처분의 근거 법규 및 관련 법규가 자신의 어떤 개별적이고 직접적이며 구체적인 이익을 보호하고 있는지 면밀히 검토해야 합니다.
법률상 보호되는 이익의 범위 이해: '공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률'과 같이 지목 변경을 다루는 법률은 주로 토지 소유자의 소유권 보호를 목적으로 합니다. 따라서 인접 토지 소유자라는 이유만으로 지목 변경에 대해 법률상 이해관계를 갖는다고 인정되기 어려울 수 있습니다. 지목은 주로 토지 소유자의 공법상 법률관계에 영향을 미치며, 제3자의 공법상 관계에 직접 영향을 주지 않는다는 것이 법원의 일반적인 입장입니다.
사실상 통행로의 법적 지위: 특정 토지가 오랫동안 사실상의 통행로로 이용되었다는 점만으로는 그 토지를 계속 사용할 수 있는 공법상 권리나 권한이 자동으로 부여되는 것은 아닙니다. 만약 해당 토지를 통하지 않으면 자신의 토지가 맹지가 되는 등 직접적인 재산권 피해가 발생하지 않는다면, 통행 제한으로 인한 불이익은 법률이 보호하는 직접적인 이익 침해로 보기 어려울 수 있습니다.
건축법 제45조 적용 여부: '건축법 제45조'는 '도로의 폐지·변경' 시 이해관계인의 동의를 요구하지만, 이 조항이 모든 지목 변경 상황에 일률적으로 적용되는 것은 아닙니다. 특히 행정청의 '지목변경 신청 수리'가 '도로의 폐지 처분'과 동일하게 해석되지 않을 수 있으므로, 구체적인 상황에서 이 조항이 나에게 어떤 법적 보호를 제공하는지 법률 전문가와 정확하게 상의해야 합니다.
