익산 도시개발사업 환지예정지 지정처분 취소 다툼

전북개발공사가 시행하는 익산 F지구 도시개발사업의 토지 공유자들인 원고들이 자신들의 토지에 대한 환지예정지 지정처분이 부당하게 감정평가되었고 보류지 지정 및 집단환지 대상 토지 선정이 위법하다고 주장하며 해당 처분의 취소를 청구한 사건입니다. 법원은 원고들의 주장에 대해, 감정평가가 합리적 범위 내에서 이루어졌고 보류지 지정은 사업 시행자의 재량권 범위에 해당하며 집단환지 대상 토지 선정 방식도 위법하다고 볼 수 없다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (A, B, C, D): 익산 F지구 도시개발사업 대상 토지(익산시 E 답 3,093㎡)의 공유자들
• 피고 (전북개발공사): 익산 F지구 도시개발사업의 사업시행자

분쟁 상황

피고인 전북개발공사는 익산시 E 일원 약 29만㎡에 대한 익산 F지구 도시개발사업을 평가식 환지방식으로 시행했습니다. 이 사업 지구 내에 토지를 소유한 원고들은 자신의 토지(익산시 E 답 3,093㎡)에 대한 환지예정지 지정처분에 문제가 있다고 보았습니다. 원고들은 해당 처분이 이루어지기까지의 과정, 즉 환지 전 토지 가액 감정평가에서 자신들의 토지가 부당하게 저평가되었고, 공동주택용지 중 일부가 부당하게 보류지로 지정되어 환지면적이 과소하게 배정되었으며, 집단환지 대상 토지 선정 시 권리면적 순으로 선정하지 않아 불이익을 받았다고 주장하며 이 지정처분의 취소를 요구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

원고들은 다음 세 가지 주요 쟁점을 들어 환지예정지 지정처분의 취소를 주장했습니다.

1. 이 사건 토지의 환지 전 가액 감정평가가 다른 토지에 비해 부당하게 저평가되어 권리면적이 과소하게 산정되었다는 주장.
2. 공동주택용지 중 일부(M·N 브럭)를 보류지로 지정한 것이 도시개발법에 위반되며, 과도한 보류지 지정으로 권리면적이 과소하게 배정되었다는 주장.
3. 집단환지를 신청한 토지들이 많음에도 권리면적이 높은 순으로 대상 토지를 선정하지 않고 모든 신청 토지를 집단환지 대상으로 선정한 것이 도시개발업무지침을 위반했다는 주장.

법원의 판단

법원은 원고들의 주장을 다음과 같은 이유로 모두 받아들이지 않았습니다.

1. 감정평가 위법 여부에 대해, 감정평가사의 주관적인 판단에 따라 세부적인 평가 내용이나 비교수치에 차이가 있을 수 있으나, 이 사건 감정평가가 명백한 고의나 과실에 따른 오류로 볼 수 없다고 판단했습니다. 특히, 이 법원 감정평가와 이 사건 감정평가의 차이가 획지조건 평가의 차이에서 비롯되었으나, 이 사건 감정평가는 다수의 유사 토지들을 비교하여 획지조건을 합리적으로 산정했다고 보았습니다. 또한, 이 감정평가로 인해 원고들에게 현저한 불이익이 초래되었다고 인정할 만한 증거도 없다고 보았습니다.
2. 보류지 지정 위법 여부에 대해, 도시개발법 제34조 제1항에 따라 시행자는 사업 경비 충당 등의 목적을 위해 보류지를 지정할 수 있으며 그 범위에 별다른 제한이 없으므로, 피고가 M·N 브럭을 보류지로 지정한 것은 법적 근거가 있다고 보았습니다. 또한, 환지계획 수립은 시행자에게 넓은 재량권이 부여되는 행정계획의 일종이므로, 보류지 지정이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 수 없다고 판단했습니다.
3. 집단환지 대상 토지 선정 위법 여부에 대해, 도시개발업무지침 4-3-3.은 '권리면적이 높은 순으로 집단환지 대상토지를 선정할 수 있다'고 규정하고 있을 뿐, 반드시 그렇게 해야 한다는 강제 규정으로 볼 수 없다고 판단했습니다. 따라서 모든 신청 토지를 집단환지 대상으로 선정한 것이 지침을 위반하여 위법하다고 보기는 어렵다고 보았습니다.

결론

법원은 원고들의 주장이 모두 이유 없다고 판단하여, 원고들의 피고에 대한 환지예정지 지정처분 취소 청구를 기각했습니다. 소송비용은 원고들이 부담하게 되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 도시개발법상의 환지 계획 및 감정평가 관련 법리와 재량권에 대한 판단을 포함합니다.

• 도시개발법 제28조 (환지 계획의 작성)​

  • 제1항: 시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 체비지 또는 보류지의 명세를 포함한 환지 계획을 작성해야 합니다.
  • 제2항: 환지 계획은 종전 토지와 환지의 위치, 지목, 면적, 토질, 수리(水利), 이용 상황, 환경 등 여러 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정해야 합니다. 이는 환지 계획 수립 시 사업 시행자에게 어느 정도의 재량을 부여하는 근거가 됩니다.
  • 제5항: 환지 계획 작성 기준, 보류지 책정 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정할 수 있습니다. 이는 하위 법령이나 지침을 통해 구체적인 기준을 마련할 수 있도록 위임하는 조항입니다.

• 도시개발법 제34조 (체비지 및 보류지)​

  • 제1항: 시행자는 도시개발사업에 필요한 경비를 충당하거나 규약, 정관, 시행규정 또는 실시계획으로 정하는 목적을 위해 일정한 토지를 환지로 정하지 않고 보류지로 정할 수 있습니다. 보류지 중 일부는 체비지로 정해 사업 경비에 충당할 수 있습니다. 이 조항은 사업 시행자가 보류지를 지정할 수 있는 폭넓은 근거를 제공하며, 보류지의 지정 목적을 다양하게 인정합니다.

• 도시개발법 시행규칙 제27조 (환지계획의 기준)​

  • 제5항: 환지계획구역의 모든 토지는 환지를 지정하거나 환지 대상에서 제외되면 금전으로 청산합니다.
  • 제9항: 시행자는 집합건물 건축 용도로 계획된 토지에 대해 2인 이상의 토지 소유자 신청을 받아 공유로 환지를 지정할 수 있습니다. 이는 집단환지 방식의 근거 규정 중 하나입니다.

• 도시개발업무지침 4-3-3. (집단환지 대상토지 선정)​

  • '시행자는 집단환지를 신청한 토지의 권리면적이 환지면적보다 많은 경우 권리면적이 높은 순으로 집단환지 대상토지를 선정할 수 있다'고 규정합니다. 법원은 이 지침의 '선정할 수 있다'는 문구를 재량 규정으로 해석하여, 반드시 권리면적 순으로 선정해야 하는 강제 의무는 아니라고 판단했습니다.

• 감정평가 관련 법리 (대법원 2002두5982 판결 등)​

  • 평가식 환지 방식에서는 종전 토지의 평가액이 같더라도 비환지되는 위치, 면적 등에 따라 감보율이 달라질 수 있으므로, 단순 감보율의 비교만으로 환지예정지 지정처분의 위법성을 판단할 수 없습니다. 감정평가의 위법성을 다투려면 특정 토지가 부당하게 저평가되었거나 다른 토지가 고평가되었음을 구체적으로 증명해야 합니다.

• 감정평가사의 판단 재량 (대법원 2003다38207 판결)​

  • 감정평가는 평가 대상 토지 및 비교표준지의 실제 현황, 용도, 주변 환경 등을 확인하고 평가하는 작업이므로, 지역요인, 개별요인 등 품등 비교에 있어서 그 구체적인 내용이나 우열 수치 등은 감정평가사의 주관적인 가치나 인식에 따라 다소 차이가 있을 수 있습니다. 따라서 명백한 고의 또는 과실에 따른 오류가 아니라면 위법하다고 보기 어렵습니다.

• 행정계획의 재량권: 도시개발계획과 같은 행정계획은 관할 행정청 및 사업 시행자에게 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 공공복리를 증진할 목적으로 수립되는 것으로, 전문적·기술적 판단에 기초하여 비교적 광범위한 재량권이 부여됩니다. 시행자가 재량권을 일탈·남용하지 않는 한 그 결정이 위법하다고 단정하기는 어렵습니다.

참고 사항

도시개발사업에서 환지예정지 지정처분과 관련하여 이의를 제기할 경우 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

1. 감정평가 다툼 시 입증의 어려움: 평가식 환지 방식에서 단순 감보율(면적 감소 비율)만으로 환지예정지 지정처분의 위법성을 주장하기는 어렵습니다. 감정평가가 부당하다고 주장하려면, 해당 토지가 다른 토지에 비해 명확하게 저평가되었거나, 감정평가사의 명백한 고의 또는 과실로 인한 오류가 있었음을 구체적인 증거로 입증해야 합니다. 감정평가 결과가 다소 차이가 나는 것만으로는 위법하다고 보기 어렵습니다.
2. 보류지 지정의 재량권: 도시개발사업 시행자는 법령이 정한 목적 범위 내에서 보류지를 지정할 수 있으며, 이에 대해 비교적 광범위한 재량권이 인정됩니다. 보류지 지정이 위법하다고 주장하려면, 시행자가 법령을 위반했거나 재량권을 현저히 일탈·남용한 특별한 사정이 있음을 입증해야 합니다.
3. 내부 지침의 법적 성격 이해: '도시개발업무지침'과 같이 '~할 수 있다'고 규정된 내부 지침은 강제 규정이 아닌 재량 규정일 가능성이 높습니다. 이러한 지침을 따르지 않았다고 해서 반드시 위법한 처분이 되는 것은 아니므로, 해당 규정의 법적 성격을 명확히 이해하는 것이 중요합니다.