행정
원고는 전통시장 내 장옥 점포에서 반찬가게를 운영하며 피고인 군수로부터 사용 허가를 받았습니다. 하지만 사용료를 제때 납부하지 못하여 시장 상인회가 사용료를 대납하는 상황이 반복되었습니다. 사용 허가 기간이 만료되자 피고는 재허가 심사를 진행하였고 원고의 심사 점수가 기준에 미달한다는 이유로 재허가 부적격 처분을 내렸습니다. 이에 원고는 사전통지 및 의견제출 기회 미부여, 처분 이유 제시 의무 위반 등 절차적 하자와 사용료 미납이 상인회와 코로나19 때문이며 권리금을 지급하고 입점한 점을 고려할 때 재량권 남용에 해당한다고 주장하며 처분 취소를 청구했습니다. 법원은 재허가 거부 처분이 항고소송 대상인 '처분'에는 해당하지만, 절차적 하자는 없으며 원고의 사용료 연체 및 그로 인한 시장 관리 공익 저해 등을 고려할 때 재량권 일탈·남용도 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.
원고는 2019년 9월부터 C군으로부터 전통시장 내 장옥 점포에 대한 2년 기한의 사용 허가를 받아 반찬가게를 운영했습니다. 하지만 2019년 9월부터 사용료를 체납하기 시작하여 시장 상인회가 원고를 대신해 사용료를 여러 차례 대납했습니다. 피고는 코로나19로 인한 영업 부진을 고려해 사용료를 감면해주기도 했습니다. 사용 허가 기간 만료를 앞두고 피고는 재허가 심사를 진행했고, 2021년 8월 6일 원고의 심사 점수가 기준점수인 70점에 미달하는 65.25점으로 나오자 원고에게 재허가 부적격 처분을 통지했습니다. 이에 원고는 해당 처분이 부당하다며 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
전통시장 장옥 점포의 재사용 허가 거부 처분이 행정소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하는지, 처분 과정에서 행정절차법상 사전통지 의무 및 의견제출 기회 부여 의무, 처분 사유 제시 의무가 준수되었는지, 그리고 해당 재허가 거부 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것에 해당하는지 여부가 이 사건의 주요 쟁점입니다.
원고의 청구를 기각하며 소송비용은 원고가 부담하도록 판결하였습니다.
법원은 피고의 재허가 거부 처분이 행정소송의 대상인 '처분'에 해당한다고 보았으나, 이는 새로운 수익적 행위(재허가)의 거부이므로 당사자의 권익을 직접 제한하는 처분이 아니어서 행정절차법상 사전통지 및 의견제출 기회를 부여하지 않아도 위법하지 않다고 판단했습니다. 또한 원고가 사용료 미납 등 재허가 거부의 이유를 충분히 인지하고 있었으므로 처분 사유 제시 의무 위반도 없다고 보았습니다. 재량권 남용 여부에 대해서는 원고가 코로나19 상황에서 일부 감면을 받았음에도 사용료를 수차례 연체하여 상인회의 업무에 지장을 초래하고 시장 관리의 공정성을 해친 점 등을 고려할 때, 공용재산의 적정한 관리와 전통시장 활성화라는 공익이 원고의 개인적 손해보다 중대하다고 판단하여 재량권 일탈·남용 또한 인정되지 않는다고 보았습니다.
이 사건과 관련하여 다음 법령과 법리가 적용되었습니다.
행정소송법 제2조 제1항 제1호 (항고소송의 대상 '처분'): 행정청의 어떤 행위가 '처분'에 해당하는지 여부는 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방에게 미치는 불이익과의 실질적 연관성 등을 종합적으로 고려하여 개별적으로 결정됩니다. 이 판결에서는 지방자치단체 소유의 전통시장 점포 사용 허가 및 재허가 거부 행위는 행정청이 우월적 지위에서 공용재산의 사용·수익 지위 부여를 거절하는 것이므로 항고소송의 대상이 되는 '처분'에 해당한다고 보았습니다.
행정절차법 제21조 제1항 (처분의 사전통지) 및 제22조 제3항 (의견제출 기회 부여): 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 미리 통지하고 의견제출 기회를 주어야 합니다. 그러나 새로운 수익적 행위(재허가)를 신청했으나 거부된 경우, 이는 신청인의 권익을 직접 제한하는 처분으로 보지 않아 사전통지나 의견제출 기회 부여 대상이 아니라고 판단될 수 있습니다. 본 사안에서도 재허가 거부 처분은 원고의 권익을 직접 제한하는 처분으로 볼 수 없어 절차적 하자가 없다고 판단했습니다.
행정절차법 제23조 제1항 (처분 사유 제시 의무): 행정청은 처분을 할 때 원칙적으로 그 근거와 이유를 구체적으로 제시해야 합니다. 하지만 처분서에 기재된 내용, 관련 법령, 처분 과정 등을 종합적으로 고려하여 당사자가 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었고, 불복하여 행정구제절차를 밟는 데 지장이 없었다면 이유 제시 의무 위반으로 보기 어렵습니다. 이 판결에서 원고가 사용료 미납이 재허가 거부의 주요 이유임을 인지하고 소송을 제기했으므로 처분 사유 제시 의무 위반이 아니라고 판단했습니다.
재량행위에 대한 사법심사 원칙: 행정재산의 사용을 허가하는 행위는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 행정처분으로서 행정청의 재량행위에 해당합니다. 법원은 이러한 재량행위에 대해 행정청의 재량 판단의 여지를 존중하며, 재량권이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등으로 명백하게 일탈·남용되었을 경우에 한하여 위법하다고 판단합니다. 재량권 일탈·남용 여부에 대한 증명 책임은 해당 행위의 효력을 다투는 자에게 있습니다. 이 사건에서는 원고의 사용료 연체 및 그로 인한 공익 저해 등을 고려할 때 재량권 일탈·남용이 없다고 판단했습니다.
공용재산 사용 허가는 재량행위이므로, 허가 조건 준수 여부가 재허가 심사에 결정적인 영향을 미칠 수 있습니다. 특히 사용료 연체와 같은 기본적인 의무 불이행은 재허가 거부의 중요한 사유가 될 수 있습니다. 코로나19 등 불가피한 사정으로 사용료 납부가 어려운 경우에도 단순히 체납하기보다는 관리 주체와 적극적으로 소통하여 납부 유예나 감면 등 적절한 조치를 협의하는 것이 중요합니다. 행정청의 처분에 있어 사전통지나 의견제출 기회가 항상 주어지는 것은 아니며, 특히 신규 허가 신청 거부의 경우 이러한 절차가 생략될 수도 있습니다. 또한 점포 입점 시 지급하는 권리금은 개인 간의 사적 계약에 해당하므로, 행정청의 재허가 결정에 직접적인 영향을 미치기 어렵다는 점을 유의해야 합니다.
