무허가 관광시설물 철거 대집행 계고처분 사건

원고는 과거 관광휴양지역으로 지정되었던 부지에 관광사업을 추진하면서 다수의 시설물을 설치했으나, 해당 부지가 이후 도시계획 변경으로 유원지 시설로 지정되고 사업 기간이 만료되면서 시설물 설치에 대한 적법한 허가를 받지 못했습니다. 이에 피고는 원고에게 이 사건 시설물을 철거하고 원상복구할 것을 명령하고, 불이행 시 대집행하겠다는 1차 및 2차 계고처분을 하였습니다. 원고는 이 계고처분이 무효이거나 위법하다고 주장하며 취소 또는 무효 확인 소송을 제기했으나, 법원은 2차 계고처분은 독립된 행정처분이 아니며, 이미 철거된 시설물에 대한 청구는 소의 이익이 없고, 1차 계고처분은 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 주식회사 A: 울산 울주군 일대에서 관광객이용시설업 사업계획 승인을 받아 시설물을 설치하였으나 이후 적법한 허가를 받지 못하여 철거 계고처분을 받은 법인입니다.
• 피고 울산광역시 울주군수: 원고가 설치한 시설물에 대해 철거 명령 및 행정대집행 계고처분을 내린 행정기관입니다.

분쟁 상황

1986년 건설부장관은 울산 울주군 일대 토지를 '관광휴양지역'으로 지정했고, 1987년 원고는 교통부장관으로부터 이 지역에 'F' 관광객이용시설업 사업계획 승인을 받았습니다. 1994년 및 1998년 국토이용계획이 변경되면서 해당 부지는 '도시지역'에 편입되었습니다. 2000년 울산광역시장은 이 부지를 도시계획시설인 'I'로 신설하는 도시계획 변경 결정을 고시했습니다. 원고는 이후에도 사업계획 변경 승인을 시도하고, 2004년에는 도시계획시설사업의 시행자 지정 및 실시계획 인가를 받아 사업을 진행했지만, 최종적으로 2012년 5월 31일 사업 기간이 만료되었습니다. 그럼에도 원고는 2000년경부터 이 사건 부지에 건축물 28동과 공작물 5점을 설치하고 관리해 왔습니다. 이에 피고는 2017년 11월 6일 원고에게 무허가 시설물 철거 및 원상복구 명령을 내렸고, 원고가 불이행하자 2018년 3월 29일 1차 행정대집행 계고처분을 했습니다. 원고가 이 또한 불이행하자, 피고는 2018년 7월 5일 다시 2차 행정대집행 계고처분을 통지했습니다. 원고는 이 계고처분들의 취소 또는 무효 확인을 구하는 소송을 제기했으며, 소송 진행 중 건축물 1동은 철거되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 제2차 행정대집행 계고처분이 독립적인 행정처분으로 취소소송의 대상이 될 수 있는지 여부
2. 소송 중 이미 철거된 시설물에 대한 계고처분 취소 청구의 소의 이익 유무
3. 이 사건 부지를 유원지 도시계획시설로 신설 결정한 것이 무효인지 여부
4. 원고가 과거 구 관광사업법에 따라 받은 관광객이용시설업 사업계획 승인으로 구 국토계획법상 개발행위 허가가 의제되거나 면제되는지 여부
5. 가설건축물 존치기간 연장신고 반려 처분이 위법한지 여부

법원의 판단

1. 이 사건 소 중 주위적 청구 부분(제2차 계고처분 취소)과 예비적 청구 중 이미 철거된 '건축물 26' 1동에 대한 부분은 각하한다.
2. 원고의 나머지 예비적 청구(제1차 계고처분 무효 확인)는 기각한다.
3. 소송비용은 원고가 부담한다.

결론

법원은 제2차 계고처분은 제1차 계고처분 기한의 연기 통지 또는 이행 독촉에 불과하여 독립적인 행정처분으로 볼 수 없어 취소소송의 대상이 되지 않는다고 보았습니다. 또한, 소송 중에 이미 철거된 건축물에 대해서는 계고처분을 취소할 법률상 이익이 없어 해당 청구는 부적법하다고 판단했습니다. 한편, 도시계획시설 신설 결정은 절차적 하자가 없고, 과거 관광사업법상 사업계획 승인과 양립할 수 없는 부분이 있더라도 후행 도시계획 결정이 선행 계획을 적법하게 변경한 것으로 볼 수 있으며, 과거 사업계획 승인만으로 현재의 개발행위 허가를 면제하거나 신뢰를 부여했다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 구 관광사업법상 사업계획 승인은 별도의 건축허가 의무를 명시하고 있고, 현행 관광진흥법의 의제조항을 소급 적용할 수 없으며, 기존 사업계획 승인의 효력은 사업기간 만료로 소멸했으므로, 이 사건 시설물은 개발행위 허가를 받지 않은 이상 철거되어야 한다고 보았습니다. 또한 가설건축물 연장신고 반려 역시 도시계획시설사업 실시계획 인가가 선행되어야 함에도 원고가 이를 받지 않았으므로 적법하다고 판단했습니다. 따라서 제1차 계고처분은 적법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.

1. 행정대집행법 제3조 제1항: 행정기관은 의무자가 의무를 이행하지 않을 때 '계고'를 통해 일정 기간 내에 이행하지 않으면 대집행하겠다는 뜻을 미리 통지할 수 있습니다. 이 사건에서는 1차 계고처분이 이러한 철거의무와 대집행의사를 명확히 통지한 것으로 보았고, 2차 계고처분은 새로운 철거의무를 부과한 것이 아니라 단순히 1차 계고처분에 따른 대집행 기한을 연기하거나 이행을 독촉하는 통지에 불과하여 독립적인 행정처분으로 보지 않았습니다. 따라서 2차 계고처분은 취소소송의 대상이 될 수 없습니다.
2. 구 도시계획법 및 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(구 국토계획법)​: 토지의 합리적인 이용·관리를 위해 도시계획을 수립하고 도시계획시설을 결정하는 근거 법령입니다. 이 사건에서 법원은 2000년 이 사건 부지를 도시계획시설 '유원지'로 신설 결정한 것이 절차적 하자가 없으며, 후행 도시계획이 선행 계획과 양립할 수 없는 내용인 경우 특별한 사정이 없는 한 선행 도시계획은 후행 도시계획과 같은 내용으로 적법하게 변경되었다고 보았습니다. 따라서 원고의 과거 관광사업계획 승인과 배치되더라도 도시계획시설 결정은 유효하다고 판단했습니다.
3. 구 관광사업법 제18조, 제19조, 제22조, 제22조의2 및 관광진흥법 제15조 제2항, 제16조 제1항 제8호: 과거 '구 관광사업법'에 따른 관광객이용시설업 사업계획 승인은 행정계획이라기보다는 특정 사업을 할 수 있도록 해주는 수익적 행정행위에 가까우며, 이 법령은 사업계획 승인과는 별도로 시설에 대한 건축허가를 받아야 함을 명시하고 있었습니다. 즉, 구 관광사업법상 사업계획 승인만으로는 개발행위 허가가 의제되거나 면제되지 않았습니다. 반면 현행 '관광진흥법'은 특정 사업계획 승인 시 국토계획법상 개발행위 허가를 받은 것으로 의제하는 규정(제16조 제1항 제8호)이 있으나, 이는 이 사건에 소급 적용되지 않습니다. 또한, 사업계획 승인의 효력은 사업 기간이 만료되면 소멸하므로, 원고의 사업계획 승인은 2003년 6월 30일부로 효력을 잃은 것으로 보았습니다.
4. 소의 이익 법리: 행정소송은 원고의 권리나 이익을 구제하는 것을 목적으로 하므로, 소송이 진행되는 도중 소송의 대상이 되는 처분으로 인해 발생한 침해 상태가 해소되거나 소멸하여 처분의 취소나 무효 확인을 구하는 것이 더 이상 법률상 이익이 없게 되면 해당 청구는 부적법하여 각하됩니다. 이 사건에서 이미 철거된 건축물에 대한 계고처분 취소 청구가 이에 해당되어 각하되었습니다.

참고 사항

이와 유사한 상황에서는 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

1. 토지 이용 및 건축 행위 시에는 반드시 최신 국토계획 및 도시계획, 관련 법령에 따른 인허가 사항을 확인하고 준수해야 합니다.
2. 행정기관의 철거 명령 또는 대집행 계고처분을 받았다면, 즉시 내용을 확인하고 후속 조치를 취해야 합니다. 특히, 여러 차례 발송되는 계고서는 종전 계고처분의 기한을 연장하거나 이행을 독촉하는 의미일 수 있으므로, 최초 계고처분 시점에 법적 대응 여부를 결정하는 것이 중요합니다.
3. 이미 철거되었거나 원상복구가 완료된 시설물에 대한 행정처분 취소 소송은 법률상 이익이 없다고 판단되어 각하될 수 있으므로, 소송 제기 전 처분 대상의 현황을 정확히 파악해야 합니다.
4. 과거에 받은 사업계획 승인이나 인허가라 하더라도, 이후 법령의 개정이나 도시계획의 변경에 따라 그 효력이 상실되거나 새로운 인허가가 필요할 수 있습니다. 사업 기간이 만료된 경우에도 효력이 사라지므로 주의해야 합니다.
5. 도시계획시설(유원지 등)로 지정된 부지 내에서는 도시계획시설사업 실시계획 인가 등 별도의 엄격한 절차를 거쳐야 건축물이나 시설물을 설치할 수 있으며, 가설건축물 설치 또는 존치기간 연장 시에도 이 요건이 선행되어야 합니다.