광명 B지구 도시개발 환지예정지 처분 취소 소송

원고 A는 광명 B지구 도시개발사업 구역 내 토지 소유자로, 피고 광명시장이 결정한 환지예정지 처분이 위법하다고 주장하며 그 취소를 구했습니다. 원고는 환지계획 공람 절차 위반, 사업 방식의 실질적 수용 방식 운용으로 인한 재량권 일탈·남용, 종전자산 평가 기준 시점의 오류, 기존 도로부지 청산의 위법성, 그리고 감정평가 오류 등을 주장했습니다. 법원은 원고의 모든 주장을 기각하고 피고의 환지예정지 처분이 적법하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 광명 B지구 도시개발사업 구역 내 토지(광명시 D 대 146㎡, E 전 602㎡, F 대 184㎡)를 소유한 개인.
• 피고 광명시장: 광명 B지구 도시개발사업의 시행자로서 환지예정지 처분을 결정한 행정기관.

분쟁 상황

광명 B지구 도시개발사업은 광명시 C 일원 772,855㎡를 환지 방식으로 개발하는 사업입니다. 원고 A는 이 사업구역 내에 위치한 광명시 D, E, F 토지 소유자입니다. 피고 광명시장은 2019년 실시계획 인가를 거쳐 2021년 환지계획을 수립·고시하고, 2022년 4월 27일 원고에 대한 환지예정지 지정을 공고했습니다. 원고는 이 환지예정지 처분이 여러 면에서 위법하다고 주장하며 그 취소를 요구하는 소송을 제기했습니다. 원고는 특히 환지계획 공람 절차의 불투명성, 환지 방식의 실질적 변질, 종전자산 평가 기준 시점의 불이익, 그리고 공공시설 부지 청산 및 개별 토지 감정평가의 오류를 문제 삼았습니다.

핵심 쟁점

환지계획 공람·공고 절차가 도시개발법을 준수했는지 여부, 피고가 도시개발사업을 환지 방식이 아닌 실질적인 수용 방식으로 운용하여 재량권을 벗어나거나 남용했는지 여부, 환지 전 토지 및 건축물 가액 평가 기준 시점을 실시계획 인가 시점으로 본 것이 적법한지 여부, 피고가 새로운 도로로 대체된 기존 도로부지를 도시개발법에 위반하여 금전 청산했는지 여부, 원고 소유 토지에 대한 감정평가(지목 평가 및 비교표준지 선정, 개별요인 비교 등)에 오류가 있었는지 여부.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 모두 기각하며, 피고 광명시장이 2022년 4월 27일 한 광명 B지구 도시개발사업 환지예정지 처분 중 원고에 대한 부분은 위법하지 않다고 판결했습니다. 소송비용은 원고가 부담합니다.

결론

법원은 원고의 모든 주장을 다음과 같은 이유로 받아들이지 않았습니다:

1. 공람·공고 절차 위반 주장: 피고가 법령상 열거된 서류를 일반에 공람·공고했으며, 필지별 환지명세서가 공람 대상 서류에 해당하지 않고 개인정보가 포함되어 제한적 공개가 적절하다는 이유로 절차 위반이 아니라고 판단했습니다.
2. 재량권 일탈·남용 주장: 사업의 위치, 면적, 계획 등을 고려할 때 환지 방식으로 시행한 것에 재량권 일탈·남용이 없으며, 종전 토지의 이용 상황이 환지 계획의 고려 요소 중 하나일 뿐이므로 종전 토지의 이용 상황과 면적이 그대로 반영되지 않는다고 하여 위법하다고 볼 수 없다고 보았습니다. 또한 평가식 환지설계의 특성과 원고에게 다른 선택지가 있었던 점을 들어 사실상 수용 방식에 해당한다는 주장을 기각했습니다.
3. 종전자산 평가 기준 시점 주장: 도시개발법 시행규칙 및 도시개발업무지침을 종합하여 환지 전 토지의 가격평가 기준 시점은 '실시계획인가시점'이며, '최초 환지계획인가 시'는 평가액을 확정하는 시점이라고 해석했습니다. 또한 도시개발사업의 이익 분배 취지, 행정청 시행자의 경우 명확성 문제, 비례율 산정 방식 등을 고려할 때 실시계획인가시점을 기준으로 하는 것이 재산권을 지나치게 침해하지 않는다고 판단했습니다.
4. 기존 도로부지 청산 위법 주장: 원고가 문제 삼은 토지들이 도시개발법 제66조 제1항의 무상귀속 대상이나 제33조의 '용도가 폐지되거나 변경되어 사용하지 못하게 될 공공시설 토지'에 해당하지 않는다고 보아, 피고의 청산 처분이 위법하지 않다고 판단했습니다.
5. 감정평가 오류 주장: 원고 소유 '전'의 지목 평가에 대해 1989년 항공사진과 현재 상황을 비교하여 8.47㎡ 부분이 과거 '대'로 사용되었더라도 현재는 '전'으로 평가하는 것이 타당하며, 설령 '대'로 평가해도 가격 상승분이 약 7%로 금전보상으로 보정 가능한 범위 내라고 판단했습니다. 또한 비교표준지 선정과 개별요인 비교, 거래사례 비교 역시 적법하게 이루어졌고, 원고 토지가 다른 토지에 비해 지나치게 낮게 평가되었다고 볼 증거가 부족하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

1. 도시개발법 제29조 (환지계획의 공람 등)​: 시행자는 환지계획 인가 신청 또는 수립 시 토지 소유자 등에게 환지계획 기준 및 내용 등을 알리고 관계 서류 사본을 일반인에게 공람시켜야 합니다. 이 사건에서 법원은 피고가 법령상 열거된 서류에 대해 공람을 진행했으므로 절차를 위반하지 않았다고 판단했습니다. 필지별 환지명세서 등 개인정보가 포함된 서류는 공람 대상 서류로 보기 어렵다는 해석이 있었습니다.
2. 도시개발법 제21조 (사업 시행 방식)​ 및 도시개발법 시행령 제43조 (사업 시행 방식의 지정 기준)​: 도시개발사업은 수용 방식, 환지 방식, 혼용 방식 중 하나로 시행할 수 있으며, 환지 방식은 대지 효용 증진이나 지가가 높아 수용 방식이 어려운 경우에 주로 적용됩니다. 시행 방식 지정은 재량 행위로 보며, 법원은 이 사건 사업의 규모와 목적 등을 고려할 때 환지 방식으로 시행한 것이 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 보았습니다.
3. 도시개발법 제28조 제2항 (환지 계획의 원칙)​: 환지계획은 종전 토지와 환지의 위치, 지목, 면적, 이용 상황, 환경 등을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정해야 합니다. 이 사건에서 법원은 종전 토지의 이용 상황이 고려 요소 중 하나일 뿐, 도시개발사업 특성상 그대로 반영되지 않는다고 해서 위법하다고 볼 수 없다고 판시했습니다.
4. 도시개발법 시행규칙 제27조의2 (환지설계의 기준 등)​: 환지설계 시 적용되는 토지·건축물 평가액은 최초 환지계획인가 시를 기준으로 정하고 변경할 수 없습니다. 다만, 도시개발업무지침 4-1-4. (5)항에 따라 정리 전 가격(종전자산)은 실시계획인가시점을 기준으로 평가하고, 정리 후 가격(종후자산)은 환지처분시점을 기준으로 평가하되, 평가는 환지계획 수립 전에 해야 합니다. 법원은 시행규칙의 '최초 환지계획인가 시'는 평가액을 확정하는 시점이지 평가 기준 시점이 아니며, 실시계획인가시점을 기준으로 종전자산을 평가하는 것이 도시개발법의 취지에 부합한다고 보았습니다. 도시개발사업으로 인한 이익을 사업 경비와 공공시설 확충에 충당하는 목적도 함께 고려되었습니다.
5. 도시개발법 제33조 (공공시설 용지의 귀속 및 대체)​: 시행자가 대체 공공시설을 설치하여 종전 공공시설의 용도가 폐지되면 환지를 정하지 않고 다른 토지에 대한 환지 대상으로 해야 합니다. 도시개발법 제41조는 과부족분을 금전으로 청산하도록 합니다. 법원은 이 사건에서 원고가 문제 삼은 토지들이 도시개발법 제66조 제1항의 무상귀속 대상이나 제33조의 '용도가 폐지되거나 변경되어 사용하지 못하게 될 공공시설 토지'에 해당하지 않는다고 판단하여 피고의 금전 청산이 적법하다고 보았습니다.
6. 감정평가 관련 법리 (대법원 2002두5982 판결 등)​: 환지예정지 지정 처분의 위법을 다투기 위해서는 감정평가 방법의 위법으로 인해 당해 토지가 부당하게 저평가되거나 다른 토지에 비해 현저히 불리하게 평가되어 금전 보상으로도 보정이 어렵다는 사실을 주장·증명해야 합니다. 법원은 원고 소유 토지의 지목 평가와 비교표준지 선정에 오류가 없으며, 설령 지목 평가에 일부 오류가 있더라도 가격 상승분이 약 7% 정도로 금전 보상으로 보정 가능한 범위라고 판단했습니다.

참고 사항

1. 환지계획 공람 절차 확인: 도시개발사업 환지계획 수립 시 관계 서류 공람 절차가 법령에 따라 제대로 이루어졌는지 확인해야 합니다. 모든 서류가 일반에 공개되는 것은 아니며 개인정보 포함 여부에 따라 공개 범위가 달라질 수 있습니다.
2. 사업 방식의 이해: 도시개발사업은 환지 방식, 수용 방식, 혼용 방식 등 다양합니다. 환지 방식은 종전 토지의 가치를 금액으로 환산하여 새로운 토지를 배분하는 평가식 환지설계가 일반적이며, 종전 토지의 이용 상황이 반드시 그대로 반영되지 않을 수 있음을 이해해야 합니다.
3. 자산 평가 기준 시점: 환지 전 토지의 가액 평가는 보통 '실시계획 인가 시점'을 기준으로 합니다. 이 시점과 환지계획 인가 시점 사이에 발생하는 지가 상승분이 모두 토지 소유자에게 귀속되는 것은 아닐 수 있으며, 이는 사업비 충당 등 도시개발사업의 공공성 목적을 위한 것입니다.
4. 감정평가 결과 검토: 자신의 토지에 대한 감정평가 결과에 이의가 있다면, 지목, 이용 상황, 비교표준지 선정, 개별요인 비교 등이 적정하게 이루어졌는지 면밀히 검토해야 합니다. 단순히 평가액이 낮다는 주장보다는 평가 방법에 중대한 오류가 있음을 구체적으로 입증하는 것이 중요합니다. 감정평가의 경미한 오류는 금전으로 보정 가능한 범위로 판단될 수 있습니다.
5. 공공시설 부지 확인: 도시개발법 제33조에 따라 대체되는 공공시설의 종전 부지는 환지를 정하지 않고 다른 토지의 환지 대상으로 하는 것이 원칙이나, 모든 공공시설 부지가 무상귀속 대상이 되는 것은 아니므로 관련 규정과 실제 토지의 성격을 확인해야 합니다.