건설업체 기술인력 등록기준 미달로 인한 영업정지 및 입찰보증금 환수 사건

원고 A 주식회사는 건설업 등록 법인으로, B지사가 공고한 시설공사 입찰에 응찰하여 2순위로 선정되었습니다. 그러나 B지사의 실태조사 결과, 원고 소속 건설기술자 2명이 다른 회사의 건설현장에서 근무하고 있다는 사실이 확인되었습니다. 이에 B지사는 원고에게 건설산업기본법상 기술능력 등록기준 미달을 이유로 영업정지 4개월 처분을 내리고, 입찰보증금 33,459,000원을 환수하겠다고 고지했습니다. 원고는 이 환수고지와 영업정지 처분이 위법하다며 무효 확인 및 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 법원은 입찰보증금 환수고지는 사법상 계약에 따른 이행청구이므로 행정소송 대상이 아니라고 보아 각하했고, 영업정지 처분은 절차상 하자가 없고 처분 사유가 존재하며 재량권 일탈·남용도 아니라고 판단하여 원고의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• A 주식회사 (원고): 건설업 등록을 한 법인으로 이 사건 입찰에 참여하고 영업정지 및 입찰보증금 환수 고지 처분을 받은 당사자입니다.
• B지사 (피고): C 시설공사에 대한 입찰을 공고하고 A 주식회사에 대해 실태조사 후 영업정지 처분과 입찰보증금 환수를 고지한 행정기관입니다.

분쟁 상황

원고 A 주식회사는 건설업을 등록한 법인으로, 2020년 7월 B지사가 공고한 'C 시설공사' 입찰에 참여하여 2순위로 선정되었습니다. 1순위 업체가 부적격으로 결정되자, 원고는 적격심사 대상이 되어 입찰보증금 납부 대신 납부이행 각서를 제출했습니다. 그러나 2020년 9월 B지사의 실태조사 결과, 원고 소속으로 등록된 건설기술자 2명이 G 주식회사 건설현장에서 근무하고 있음이 확인되었습니다. 이에 B지사는 원고가 건설산업기본법상 기술능력 등록기준에 미달한다고 판단하여 2021년 2월 8일 원고에게 영업정지 4개월 처분(2021년 3월 5일부터 2021년 7월 4일까지)을 내렸습니다. 또한, 다음 날인 2021년 2월 9일 입찰공고 규정에 따라 입찰금액의 5%인 33,459,000원의 입찰보증금을 환수할 것임을 고지했습니다. 원고는 이 처분들에 불복하여 행정심판을 제기했으나 취하하고, 결국 법원에 해당 처분들의 무효확인 및 취소를 구하는 소송을 제기하기에 이르렀습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고 B지사가 원고 A 주식회사에게 고지한 입찰보증금 환수 처분(33,459,000원)이 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'에 해당하는지 여부입니다. 둘째, 피고 B지사가 원고 A 주식회사에게 내린 영업정지 4개월 처분에 절차상 하자가 있는지 여부입니다. 셋째, 원고 A 주식회사의 기술인력 등록기준 미달이라는 처분 사유가 실제로 존재하는지 여부입니다. 넷째, 피고 B지사의 영업정지 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 볼 수 있는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 다음과 같이 판결했습니다.

1. 입찰보증금 환수고지에 관한 주위적 및 예비적 청구는 모두 각하했습니다. 그 이유는 지방계약법에 따른 입찰보증금 세입조치는 사법상 손해배상 예정의 성질을 가지는 위약금으로서, 공권력 행사 또는 이에 준하는 행정작용에 해당하지 않아 행정처분으로 볼 수 없기 때문입니다. 따라서 항고소송의 대상이 될 수 없다고 판단했습니다.
2. 영업정지 4개월 처분 취소 청구는 기각했습니다. 법원은 다음의 이유로 이 사건 처분이 적법하다고 보았습니다. 가. 절차적 하자에 대해: 피고 B지사는 청문 절차를 적법하게 실시하고 원고 A 주식회사에게 소명 기회를 충분히 제공했으므로 절차적 하자가 없다고 판단했습니다. 나. 처분 사유 부존재 주장에 대해: 원고 A 주식회사 소속 기술자들이 다른 회사 현장에서 상당 기간 근무한 사실이 확인되었으므로, 해당 기간 동안 이들은 원고에 상시 근무하는 사람으로 볼 수 없고, 따라서 건설업 등록기준(기술능력)에 미달한 사실이 있다고 판단했습니다. 또한, 일시적 미달 예외 사유에도 해당하지 않는다고 보았습니다. 다. 재량권 일탈·남용 주장에 대해: 건설산업기본법 시행령에 따른 6개월 영업정지 기준에서 이미 2개월이 감경된 4개월 처분이었고, 법이 규정한 등록기준 미달의 경위 등은 처분 판단에 고려될 사항이 아니며, 부실공사 방지 등 공익적 목적이 크다고 보아 재량권 일탈·남용이 아니라고 판단했습니다.

결론

법원은 피고 B지사가 원고 A 주식회사에게 내린 입찰보증금 환수 고지 처분은 행정처분이 아니므로 이를 다투는 소는 부적법하다고 보아 각하하고, 영업정지 4개월 처분은 적법하다고 보아 원고의 나머지 청구 또한 기각했습니다. 결과적으로 원고 A 주식회사는 소송에서 전부 패소했으며 소송 비용은 원고가 부담하게 되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.

1. 지방계약법 및 입찰보증금의 법적 성격: 지방자치단체가 당사자가 되는 계약은 사법상 계약의 성질을 가집니다. 지방계약법 제12조 및 같은 법 시행령 제38조에 따른 입찰보증금은 낙찰자의 계약체결 의무 이행 확보를 목적으로 하며, 불이행 시 이를 세입 조치하여 지방자치단체의 손해를 전보하는 '사법상의 손해배상 예정'으로서의 성질을 가집니다. 따라서 입찰보증금의 환수 고지는 공권력 행사 또는 이에 준하는 행정작용에 해당하지 않아 행정처분으로 볼 수 없으며, 항고소송의 대상이 되지 않습니다.
2. 건설산업기본법 제10조 제1호 (건설업 등록기준 - 기술능력)​: 건축공사업을 영위하는 법인은 5인 이상의 건설기술인을 고용해야 합니다. 이때 고용된 기술인은 해당 업체에 '상시 근무'하는 사람이어야 합니다. 본 판결에서는 원고 소속 기술자들이 다른 회사의 건설현장에서 상당 기간 근무한 것을 두고 원고 회사에 상시 근무하는 것으로 볼 수 없다고 판단했습니다.
3. 건설산업기본법 제83조 제3호 (등록말소 또는 영업정지)​: 건설업자가 건설업 등록기준에 미달하게 된 경우 국토교통부장관은 건설업 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명할 수 있습니다. 다만, '일시적으로 등록기준에 미달하는 경우'에는 등록말소나 영업정지 처분 대신 시정명령을 할 수 있습니다. 이 사건에서는 원고의 기술인력 미달이 위 법령의 단서에 해당하는 '일시적 미달'로 인정되지 않았습니다.
4. 건설산업기본법 시행령 제80조 제1항 및 [별표 6] (행정처분 기준)​: 건설산업기본법 제83조 제3호를 위반하여 건설업 등록기준에 미달한 경우, 개별 기준에 따라 6개월의 영업정지 처분을 하도록 정하고 있습니다. 이 기준은 행정처분의 재량 준칙으로 작용합니다.
5. 건설산업기본법 시행령 제80조 제2항 및 [별표 6] (가중·감경 사유)​: 위반행위의 동기, 내용, 횟수, 위반행위 관련 공사의 특성 등을 고려하여 영업정지 기간 또는 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 가중 또는 감경할 수 있습니다. 예를 들어, 최근 3년 이내 제재 처분 사실이 없는 경우나 시정을 완료한 경우 등에는 1개월씩 감경할 수 있습니다. 본 사건에서는 피고가 이미 이러한 사정을 고려하여 기준인 6개월에서 2개월을 감경하여 4개월 영업정지 처분을 내린 것으로 인정되었습니다.
6. 행정처분에서의 절차적 하자 판단: 행정절차법상 행정처분에 앞서 당사자에게 의견진술의 기회를 주거나 청문을 실시해야 합니다. 본 판결에서는 피고가 적법한 절차를 거쳐 청문을 실시하고 원고에게 소명 기회를 부여했으므로 절차적 하자가 없다고 보았습니다.
7. 재량권 일탈·남용 판단 기준: 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 처분으로 달성하려는 공익상의 필요, 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해 정도와 개인 불이익을 비교·교량하여 판단합니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

1. 입찰보증금 관련 고지 성격 확인: 공공기관과의 계약에서 발생하는 입찰보증금 환수 고지 등은 사법상 계약관계에 따른 이행 청구일 뿐, 공권력 행사로서의 '행정처분'이 아닐 수 있습니다. 이러한 경우 행정소송이 아닌 민사소송으로 다투어야 할 수 있으므로, 고지의 성격을 정확히 파악하는 것이 중요합니다.
2. 건설기술자의 상시 근무 의무: 건설업 등록기준 중 기술능력 요건을 충족하기 위해서는 등록된 건설기술자가 해당 업체에 '상시' 근무해야 합니다. 다른 업체의 현장에서 근무하는 경우 상시 근무로 인정받기 어려우며, 이는 등록기준 미달 사유가 될 수 있습니다. 기술인력 관리에 철저를 기해야 합니다.
3. 일시적 등록기준 미달 예외 사유: 건설산업기본법 시행령에는 일시적으로 등록기준에 미달하더라도 처분을 감경하거나 면제할 수 있는 예외 사유들이 명시되어 있습니다. 본 사례에서는 원고의 경우가 해당하지 않는다고 판단되었으므로, 해당 예외 사유에 부합하는지 여부를 면밀히 검토해야 합니다.
4. 행정처분 절차 준수 여부: 행정청이 적법한 절차(청문, 의견진술 기회 제공 등)를 거쳐 처분했다면, 절차상 하자를 주장하기는 어렵습니다. 처분 과정에서 부여된 소명 기회를 적극적으로 활용하여 자신의 입장을 충분히 소명해야 합니다.
5. 재량권 일탈·남용 판단 기준 이해: 행정청의 재량행위가 재량권을 일탈·남용했는지를 판단할 때는 위반행위의 내용과 정도, 공익상의 필요, 개인이 입게 될 불이익 등을 종합적으로 비교·교량합니다. 법령에 정해진 처분 기준이 있고, 이미 감경이 이루어진 경우라면 재량권 일탈·남용으로 인정받기 쉽지 않습니다. 처벌 감경을 위한 유리한 정상 참작 사유를 적극적으로 제시해야 합니다.