하남시 어린이공원 예정지 컨테이너 무단 설치 원상회복 명령 사건

원고들이 하남시 어린이공원 예정 부지를 매수하여 허가 없이 컨테이너를 설치하고 콘크리트 포장을 하였고, 피고인 하남시장이 이를 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 위반으로 보아 원상회복을 명령하자, 원고들이 이 명령의 취소를 구한 사건입니다. 법원은 원고들의 주장을 받아들이지 않고 피고의 원상회복명령이 적법하다고 판단하여 원고들의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A, B: 컨테이너 임대, 운송보관 사업을 영위하는 사람들로, 하남시 D 일원의 어린이공원 예정 부지를 매수하여 컨테이너를 설치하고 콘크리트 포장을 하였습니다.
• 피고 하남시장: 하남시 도시관리계획에 따라 어린이공원을 결정하고 관리하는 행정기관으로, 원고들의 무단 설치 행위에 대해 원상회복을 명령했습니다.

분쟁 상황

경기도지사는 2006년 3월 경기도 고시를 통해 하남시 D 일원 2,882㎡를 어린이공원으로 신설하는 도시관리계획을 결정했습니다. 이후 하남시장은 2016년 3월 이 공원에 대한 공원조성계획 결정 및 지형도면을 고시했습니다.

원고들은 2019년 1월 이 어린이공원 예정 부지 일부인 8필지를 매수하여 소유권이전등기를 마쳤고, 같은 해 4월부터 별도의 허가나 신고 없이 이 부지 위에 3층 높이의 컨테이너 10개를 설치하여 사무실, 식당, 화장실 등으로 사용하고 일부는 창고로 임대하기 시작했습니다. 또한 이 과정에서 부지에 콘크리트 포장도 이루어졌습니다.

하남시장은 2019년 5월 원고들에게 컨테이너가 건축허가 없는 건축물이라며 원상복구를 명령했으나, 이 처분은 대법원 파기환송을 거쳐 최종적으로 취소되었습니다. (대법원은 건축법상 처분사유 추가의 동일성 문제를 지적했습니다.) 원고들이 제출한 가설건축물 축조신고도 하남시장이 반려했으나 이 또한 법원에서 취소되었습니다.

한편 원고들은 공원 예정 부지 매수 청구를 하였으나 하남시장은 재정 여건을 이유로 매수하지 않겠다고 통보하며, 「국토계획법」에 따라 개발행위허가를 받으면 일부 건축물 설치가 가능하다고 안내했습니다.

이러한 경과 후 하남시장은 2021년 6월 7일 원고들에게 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조 제1항에 따른 점용허가를 받지 않고 컨테이너 적치 및 콘크리트 포장(토지 형질변경)을 하였다는 이유로 원상회복명령을 내렸습니다. 원고들은 이 원상회복명령이 부당하다며 이 사건 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 핵심 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 원고들이 어린이공원 예정 부지에 컨테이너를 설치하고 콘크리트 포장을 한 행위가 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 '공원녹지법')에 따른 점용허가 대상에 해당하는지 여부입니다. 둘째, 피고 하남시장의 원상회복명령이 행정법상 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법한지 여부입니다. 원고들은 기존 허가의 내용과 용도대로 부지를 활용했으며, 피고가 공원 조성 의사나 재정적 여력이 없고, 원상회복 조치로 달성할 수 있는 공익이 미미하다고 주장하며 처분의 위법성을 다투었습니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 청구를 모두 기각했습니다. 이에 따라 피고 하남시장이 원고들에게 내린 원상회복명령은 적법하다고 판단되었습니다. 소송비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 다음과 같은 이유로 피고 하남시장의 원상회복명령이 적법하며 원고들의 주장이 이유 없다고 판단했습니다.

첫째, 원고들이 어린이공원 예정 부지에 콘크리트 포장을 하고 컨테이너를 적치한 행위는 「공원녹지법」 제24조 제1항에 따라 시장 등으로부터 점용허가를 받아야 하는 행위임에도 이를 이행하지 않았으므로 처분 사유가 존재합니다. 과거 다른 용도의 토지형질변경 허가가 있었다 하더라도 이는 건축자재 적치를 위한 것으로, 콘크리트 포장을 포함한 모든 형질변경을 무제한 허용하는 것이 아니라고 보았습니다.

둘째, 원고들이 부지 매수 당시 해당 부지가 2006년부터 도시계획시설(공원)로 지정되어 있었고, 2016년에는 이미 공원조성계획이 고시되어 있었다는 사실을 알았거나 알 수 있었으므로, 소유권 행사에 일정한 제약이 있으리라는 사정을 인지했어야 합니다.

셋째, 피고가 공원을 조성하지 않았거나 매수 청구를 거부했다 하더라도, 이는 원고들이 아무런 제한 없이 개발행위를 할 수 있다는 것을 의미하지 않습니다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 개발행위허가를 받는 등 적법한 절차를 거쳐야 함에도 불구하고, 원고들은 아무런 조치 없이 무단으로 콘크리트 포장 및 컨테이너 설치를 하였습니다.

넷째, 이전의 건축법 관련 시정명령 및 가설건축물 축조신고 반려처분 취소 판결들은 건축법상 쟁점이었으며, 이 사건 원상회복명령은 「공원녹지법」상 점용허가 위반을 처분 사유로 하고 있으므로, 이전 판결들이 이 사건 행위를 정당화하지 못합니다.

다섯째, 원고들이 점용허가 없이 토지의 형질변경 등을 한 이상 원상복구 의무를 부담하며, 콘크리트 포장 면적이나 컨테이너 규모에 비추어 법 위반 정도가 경미하다고 보기 어렵습니다.

여섯째, 도시공원의 보전·관리, 준법질서 확립, 법 적용의 형평성 확보 등 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 원고들의 불이익보다 가볍다고 볼 수 없습니다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 볼 수 없습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.

1. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 (공원녹지법)​ * 제24조 (도시공원의 점용허가) 제1항: 도시공원에서 토지의 형질변경, 물건의 적치 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 그 도시공원을 관리하는 시장 등의 점용허가를 받아야 합니다. 이 사건에서 원고들이 어린이공원 예정 부지에 컨테이너를 설치하고 콘크리트 포장을 한 행위는 이 조항이 정하는 점용허가 대상 행위로 판단되었습니다. * 제25조 (원상회복 명령 등) 제2항 제2호: 시장 등은 제24조 제1항을 위반하여 점용허가를 받지 아니하고 도시공원에서 토지의 형질변경이나 물건 적치 등의 행위를 한 자에게 지체 없이 원상회복을 명할 수 있습니다. 이 조항은 피고 하남시장이 원고들에게 원상회복명령을 내린 법적 근거가 됩니다.

2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 (국토계획법)​ * 제47조 (도시·군계획시설부지의 매수 청구) 제7항: 도시·군계획시설 결정 고시일부터 10년 이내에 도시·군계획시설 사업이 시행되지 아니한 경우 토지 소유자는 해당 지자체 등에 매수 청구를 할 수 있으며, 매수 청구가 거부된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물 또는 공작물을 설치하는 개발행위허가를 받을 수 있습니다. 이는 장기 미집행 도시계획시설 부지 소유자의 재산권 제한을 완화하기 위한 규정입니다. 하지만 이 경우에도 '개발행위허가'라는 적법한 절차를 거쳐야 함을 명확히 하고 있습니다.

3. 행정법의 비례의 원칙 * 비례의 원칙은 행정기관이 행정 목적을 달성하기 위한 처분을 할 때, 그 목적 달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 해당 처분으로 인해 발생하는 사인의 불이익이 공익보다 현저히 커서는 안 된다는 원칙입니다. 원고들은 피고의 원상회복명령이 비례의 원칙에 반한다고 주장했지만, 법원은 도시공원의 보전·관리 및 준법질서 확립 등 공익이 원고의 불이익보다 가볍지 않다고 판단하여 주장을 기각했습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때는 다음 사항들을 고려해야 합니다.

도시계획시설(공원, 도로 등) 예정 부지를 매수할 때는 해당 부지의 용도 제한과 현재 및 장래의 토지 이용 가능 여부를 사전에 철저히 확인해야 합니다. 단순히 장기간 공원 조성이 이루어지지 않았다는 이유만으로 적법한 절차 없이 무단으로 개발행위를 할 수 없습니다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 장기미집행 도시계획시설 부지의 매수 청구가 거부된 경우, 토지 소유자는 일정한 조건 하에 개발행위허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있습니다. 그러나 이 경우에도 반드시 적법한 절차에 따라 해당 관청의 '허가'를 받아야 합니다.

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따르면 도시공원이나 그 예정 부지에서 토지의 형질변경(예: 콘크리트 포장)이나 물건을 쌓아놓는 행위(예: 컨테이너 적치)를 하려면 사전에 해당 도시공원을 관리하는 시장 등의 점용허가를 받아야 합니다. 허가 없이 이러한 행위를 하는 경우 행정기관으로부터 원상회복 명령을 받을 수 있습니다.

과거에 특정 목적으로 토지형질변경 허가를 받았더라도, 그 허가 내용이 현재 하려는 행위(예: 콘크리트 포장, 특정 용도의 컨테이너 설치)를 모두 포괄하는지, 그리고 도시계획 변경(예: 공원 지정) 이후에도 유효한지 면밀히 검토해야 합니다. 기존 허가만으로 모든 개발행위가 무제한 허용된다고 오인해서는 안 됩니다.

행정처분 취소소송에서는 처분 사유의 적법성이 중요한 판단 기준이 됩니다. 만약 처분 사유가 법령에 따라 적법하다고 인정되면, 비례의 원칙 등 재량권 일탈·남용 주장은 받아들여지기 어렵습니다. 특히 법규를 무단으로 위반한 경우 공익이 개인의 불이익보다 우선시될 가능성이 높습니다.