재건축 조합 해산 및 설립 인가 무효를 다툰 사건

안산시에서 진행되는 C 주택재건축사업과 관련하여, 일부 토지등소유자들이 조합 해산 동의 요건을 충족하여 안산시장에게 조합 해산을 신청했으나 시장이 이를 거부했습니다. 이에 원고들은 시장의 조합 해산 신청 수리 거부 처분이 무효임을 확인하고, 나아가 최초 조합 설립 인가 처분 자체가 무효임을 주장하며 소송을 제기했습니다. 법원은 시장의 조합 해산 신청 수리 거부 처분에는 위법성이 있으나 무효라고 볼 정도의 중대하고 명백한 하자는 아니라고 판단했고, 조합 설립 인가 처분은 적법하다고 보아 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A, B: C 주택재건축 정비구역 내 건축물 및 그 부속토지 소유자
• 피고 안산시장: C 주택재건축사업의 정비구역을 지정하고 조합 설립 인가 및 해산 신청 수리 거부 처분을 내린 행정기관
• 피고보조참가인 C주택재건축정비사업조합: 안산시장으로부터 설립인가를 받아 재건축사업을 진행하는 주체
• D, J: C 주택재건축 정비구역 내 건축물 및 그 부속토지 소유자이자 최초 조합 해산 신청인

분쟁 상황

안산시 단원구 E 일원에서 C 주택재건축사업이 추진되었고, 피고 안산시장은 2011년 10월 13일 C주택재건축정비사업조합(참가인)의 설립을 인가했습니다. 이후 참가인은 사업시행인가를 받아 사업을 진행하던 중, 정비구역 내 토지등소유자인 D와 J은 2016년 1월 말에서 2월 초 피고에게 토지등소유자 과반수의 동의를 얻었다며 참가인 조합의 해산을 신청했습니다. 그러나 피고 안산시장은 동의율 요건 미충족 등을 이유로 2016년 3월 30일 해산 신청 수리 거부 처분을 통지했습니다. D와 J은 이 거부 처분에 대해 취소 소송을 제기했으나 패소했고, 이후 원고 A, B는 D와 J이 제출한 해산 동의서가 유효하므로 피고의 거부 처분이 무효이거나, 최초 조합 설립 인가 처분 자체가 무효라고 주장하며 새로운 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

조합 해산 신청 수리 거부 처분의 무효 여부:

• 조합 해산 동의서 제출 시점(2016. 1. 29. vs 2016. 1. 31.) 판단의 적절성
• 해산 동의서의 유효성 (원본 제출 여부, 자필 서명 여부, 지장 날인 여부)
• 전체 토지등소유자 수 산정의 적절성 (국유지 소유자인 국토교통부 포함 여부)
• 거부 처분 하자의 중대성 및 명백성 여부 조합 설립 인가 처분의 무효 여부:
• 조합 설립 동의서의 적법성 (공유 토지 처리, 인감증명서 첨부 등)
• 집합건물 구분등기로 인한 토지등소유자 수 증가가 조합 설립 동의율 산정에 미치는 영향

법원의 판단

원고들이 제기한 피고 안산시장의 조합 해산 신청 수리 거부 처분 무효확인 청구와 주택재건축정비사업조합 설립인가처분 무효확인 청구를 모두 기각했습니다. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 다음과 같은 이유로 원고들의 청구를 기각했습니다. 조합 해산 신청 수리 거부 처분에 대하여:

• D가 2016년 1월 31일 최종적으로 해산 동의서 42부를 제출한 것으로 보아야 하며, K의 해산 동의서는 원본이 적법하게 보완되어 유효하다고 판단했습니다.
• 그러나 Q의 해산 동의서는 자필 서명이 아니므로 무효이고, AE의 해산 동의서는 유효하다고 보았습니다.
• 이 사건 정비구역 내 건축물이 없는 국유지(이 사건 도로)의 관리청인 국토교통부는 토지등소유자에 해당하지 않으므로 전체 토지등소유자 수는 81명으로 산정해야 한다고 보았습니다.
• 따라서 유효한 해산 동의는 81명 중 41명(과반수 초과)이므로, 피고 안산시장의 조합 해산 신청 거부 처분은 위법하다고 판단했습니다.
• 다만, 피고가 해산 신청 시점을 2016년 1월 29일로 보거나 전체 토지등소유자를 82명으로 판단한 것이 행정처분 당시 객관적으로 명백한 하자라고 보기는 어렵다며, 하자가 중대하나 명백하다고 볼 수 없어 무효가 아닌 취소 사유에 불과하다고 판단했습니다. 원고들은 취소 소송의 제소 기간이 도과하여 무효 확인을 청구했으므로, 이 청구는 받아들여지지 않았습니다. 조합 설립 인가 처분에 대하여:
• 공유 토지 소유권자의 경우 대표 1인만 토지등소유자로 산정하고, 동의자로부터 토지나 건축물을 취득한 자는 종전 동의를 따른 것으로 간주하는 등 관련 법령에 따라 적법하게 처리되었다고 보았습니다.
• 집합건물이 구분등기 되어 소유자가 여러 명으로 늘어난 경우에도, 피고가 이들을 모두 동의율 산정의 분모와 분자에 포함한 것은 적법하다고 판단하여, 조합 설립 동의율 요건을 충족했다고 보았습니다.

연관 법령 및 법리

구 도시 및 주거환경정비법 (구 도정법):

• 제16조의2 제1항 제2호 (조합 해산 요건): 시장·군수는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우 조합 설립인가를 취소하여야 합니다. 이 사건에서 D, J은 이 조항에 따라 해산을 신청했으나, 피고는 동의율 미충족을 이유로 거부했습니다. 법원은 최종적으로 토지등소유자 과반수 동의 요건이 충족되었다고 판단했지만, 처분의 하자가 명백하지 않아 무효는 아니라고 보았습니다.
• 제17조 제1항 (동의 방법): 동의서는 서면으로 작성하고, 지장을 날인하고 자필로 서명하며, 신분증명서 사본을 첨부해야 합니다. 해외 장기체류 등 불가피한 사유가 있는 경우 인감도장 날인 서면동의서에 인감증명서를 첨부할 수 있습니다. 이는 동의서의 진정성 확보를 위한 엄격한 형식 요건으로, 본 판례에서 K의 동의서 원본 보완 및 Q의 동의서 자필 서명 여부 판단에 적용되었습니다.
• 제13조 제3항 본문 (추진위원회 동의의 조합 설립 동의 간주): 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자는 조합 설립에 동의한 것으로 간주됩니다. 이는 조합 설립 동의율 산정 시 중요한 법리로 작용했습니다. 구 도시 및 주거환경정비법 시행령 (구 도정법 시행령):
• 제28조 제1항 제2호 (토지등소유자 산정): 주택재건축사업의 경우 소유권이나 구분소유권이 여러 명의 공유에 속하면 대표 1명, 1명이 둘 이상 소유권을 가졌으면 1명으로 산정합니다. 본 판례에서 V과 U의 공유 지분 및 AB 주식회사의 집합건물 구분소유권 처리 기준이 되었습니다.
• 제28조 제1항 제3호 (동의 승계): 추진위원회 또는 조합 설립에 동의한 자로부터 토지 또는 건축물을 취득한 자는 동의한 것으로 봅니다. 이 역시 조합 설립 동의율 산정의 적법성 판단에 활용되었습니다.
• 제28조 제1항 제5호 (국유지·공유지 소유자 산정): 국유지·공유지는 재산관리청을 토지등소유자로 산정하지만, 본 판례에서는 건축물 없는 도로이므로 토지등소유자에 해당하지 않는다고 해석하여 전체 토지등소유자 수 산정에 영향을 주었습니다.
• 제28조 제4항 (동의 철회 기준 시점): 조합 해산신청을 위한 동의 정족수는 조합 해산 신청 시를 기준으로 판단해야 합니다. D의 해산 신청 시점이 2016년 1월 29일인지, M, N의 동의서가 추가 제출된 1월 31일인지 판단하는 기준이 되었습니다. 행정소송법:
• 제35조 (무효확인소송의 원고적격): 처분등의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있습니다. 본 판례에서 원고들이 직접적인 처분 상대방은 아니었으나 법률상 이익이 인정되어 원고적격이 있다고 판단되었습니다.
• 제30조 제2항, 제38조 제1항 (거부처분 취소판결의 재처분 의무 준용): 판결에 의해 거부처분이 취소되거나 무효로 확인되면 행정청은 판결의 취지에 따라 다시 처분해야 합니다. 이는 원고적격 인정의 근거가 되었습니다.
• 제8조, 민사소송법 제218조 제3항 (기판력): 다른 사람을 위하여 원고나 피고가 된 사람에 대한 확정판결은 그 다른 사람에게도 효력이 미치지만, 본 판례에서는 이전 소송의 원고들이 이번 소송의 원고들을 위한 선정당사자가 아니므로 기판력이 미치지 않는다고 판단했습니다. 행정절차법 제17조 제5항 (신청의 보완 요구): 행정청은 신청 서류에 흠이 있는 경우 상당한 기간을 정하여 보완을 요구해야 합니다. 이는 K의 해산 동의서 원본 보완이 적법하다고 판단하는 근거가 되었습니다. 행정처분의 무효 사유 판단 법리: 행정처분이 당연무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백해야 합니다. 하자가 중대하더라도 명백하지 않으면 무효가 아닌 취소 사유에 해당합니다 (대법원 2013두9000 판결 참조). 본 판례에서 조합 해산 신청 거부 처분은 위법하나, 하자가 명백하다고 볼 수 없어 무효는 아니라고 판단된 핵심 법리입니다.

참고 사항

동의서 작성 및 제출의 정확성: 재건축조합 해산이나 설립 동의서 제출 시 자필 서명, 지장 날인, 신분증 사본 첨부 등 법에서 정한 요건을 엄격하게 준수해야 합니다. 특히 동의서의 원본 제출이 중요하며, 사본 제출 후 보완이 필요한 경우 처분 이전에 원본을 제출해야 합니다. 동의 철회 및 보완의 기준 시점: 조합 해산 신청 시 동의 정족수 판단은 해산 신청 시점을 기준으로 합니다. 따라서 신청서가 제출된 이후의 동의서는 원칙적으로 인정되지 않을 수 있으나, 제출된 신청서가 미비하여 보완이 이루어진 경우에는 보완된 내용까지 포함하여 신청 시점의 유효성을 판단할 수 있습니다. 행정처분 하자의 판단: 행정처분이 위법하다고 해서 반드시 무효가 되는 것은 아닙니다. 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것이면서 동시에 객관적으로 '명백'해야 무효로 인정됩니다. 법리 해석에 다툼의 여지가 있거나 사실관계 조사를 통해 비로소 밝혀질 수 있는 하자는 무효가 아닌 취소 사유로 보일 수 있습니다. 토지등소유자 수 산정: 주택재건축사업의 토지등소유자는 정비구역 안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자만을 의미합니다. 건축물이 없는 국유지 등은 토지등소유자 수에 포함되지 않습니다. 공유 지분의 경우 대표 1명으로 산정하고, 1인이 여러 소유권을 가진 경우에도 1명으로 산정합니다. 종전 동의의 효력 유지: 추진위원회나 조합 설립에 동의한 자로부터 토지 또는 건축물을 취득한 자는 종전 동의를 그대로 승계한 것으로 간주됩니다. 또한, 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자는 조합 설립에 동의한 것으로 봅니다. 무효확인소송의 법률상 이익: 비록 처분의 직접적인 상대방이 아니더라도, 해당 처분이 무효로 확인될 경우 자신에게 법률상 이익이 발생하는 경우에는 무효확인소송을 제기할 수 있습니다.