행정
원고 A 주식회사 등은 E건물 신축 시 조건에 따라 지하철역과 연결되는 지하광장을 조성하여 서울특별시에 기부채납했습니다. 이후 지하광장 지하 2, 3층의 부대시설과 차량통행로에 대해 도로점용 및 공유재산 사용 허가를 받았으나, 부대시설 부분은 특별히 사용하지 않는다는 이유로 해당 부분에 대한 허가 취소를 신청했습니다. 피고 송파구청장은 원고가 부대시설도 특별사용하고 있다고 보아 취소 신청을 거부했으나, 법원은 원고가 부대시설을 특별사용한다고 보기 어렵고, 수익적 행정행위의 수혜자는 특별한 공익 침해 사유가 없는 한 허가 취소를 신청할 수 있으며, 피고가 재량권을 적법하게 행사하지 않았다고 판단하여 피고의 취소 신청 거부 처분을 취소했습니다.
원고는 E건물 신축 조건으로 지하철역과 연결되는 지하광장을 조성하여 2014년 8월 서울특별시에 기부채납했습니다. 이 지하광장의 지하 2, 3층에는 부대시설(정화조, 공조실, 발전기실 등)과 차량통행로가 있었습니다. 원고는 2014년 8월 28일부터 2020년 2월 27일까지 해당 부대시설 및 차량통행로 전체 면적 4,229.9㎡에 대해 도로점용허가 및 무상 공유재산사용허가를 받았습니다(1차 사용허가). 이후 2020년 3월 9일, 2020년 2월 28일부터 2022년 12월 31일까지의 기간으로 2차 사용허가를 연장받았습니다. 그러나 2020년 6월 3일, 원고는 부대시설(2,957.24㎡)은 지하광장 1층 유지·관리를 위한 시설일 뿐 특별사용하고 있지 않으므로 해당 부분의 도로점용허가 및 공유재산사용허가를 취소해 줄 것을 피고 송파구청장에게 신청했습니다. 피고는 원고가 지하광장 유지·관리 비용을 부담하기로 협약했고 허가대상을 특별사용하고 있다는 이유로 2021년 11월 29일 원고의 취소 신청을 거부했고, 이에 원고가 이 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 분쟁이 발생했습니다.
이 사건의 핵심 쟁점은 다음과 같습니다. 1. 원고가 이 사건 부대시설을 독점적·배타적으로 '특별사용'하고 있는지 여부. 2. 수익적 행정행위인 도로점용허가 및 공유재산사용허가에 대해 수혜자인 원고가 스스로 '철회' 또는 '취소'를 신청할 권리가 있는지 여부. 3. 행정청이 수혜자의 취소 신청을 거부할 경우, 재량권 행사의 적법성 판단 기준. 4. 부분 취소의 가능성 여부.
법원은 피고 서울특별시 송파구청장이 2021년 11월 29일 원고에 대해 내린 도로점용허가취소신청 및 사용허가취소신청 거부처분을 취소한다고 판결했습니다. 소송비용은 피고가 부담하도록 했습니다.
법원은 원고가 이 사건 부대시설 부분을 특별사용하고 있다고 보기 어렵고, 수익적 행정행위의 수혜자인 원고는 더 이상 허가를 유지할 이익이 없을 때 스스로 권리를 포기하며 허가 취소를 신청할 수 있다고 보았습니다. 또한, 행정청이 이러한 취소 신청을 거부하기 위해서는 중대한 공익 침해나 제3자 이익 보호 필요성 등 특별한 사정이 있어야 하는데, 피고는 그러한 공익상의 필요를 명확히 밝히지 못했으며 재량권을 적법하게 행사하지 않았다고 판단했습니다. 부대시설과 차량통행로가 도면상 명확히 구분되어 부분 취소가 가능하다고 보아 피고의 거부처분은 위법하다고 결론 내렸습니다.
행정행위의 철회 및 취소의 법리: 일반적으로 행정청은 이미 발급된 수익적 행정행위(국민에게 이익을 주는 행위)를 취소하거나 철회할 때 국민의 기득권을 침해할 수 있으므로, 중대한 공익상의 필요가 있거나 제3자 이익 보호의 필요성이 인정되고 상대방이 받을 불이익보다 공익상의 필요가 훨씬 강할 때만 허용됩니다. 그러나 이번 판결에서는 수익적 행정행위의 수혜자(허가를 받은 사람)가 더 이상 허가를 유지할 이익이나 필요가 없어 스스로 허가 취소를 신청하는 경우에는, 해당 취소가 중대한 공익을 침해하거나 제3자의 정당한 이익을 침해하지 않는 한, 행정청은 특별한 사정이 없는 한 이를 취소해야 한다고 보았습니다. 도로법 제61조 제1항 (도로점용허가): 도로를 점용하려는 사람은 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 이는 도로를 특정 용도로 사용할 수 있게 하는 수익적 행정행위입니다. 도로법 제63조 제1항 제4호 (도로점용허가의 취소): 도로관리청은 도로점용허가를 받은 자가 스스로 허가 취소를 신청하는 경우 도로점용허가를 취소할 수 있다고 규정하고 있습니다. 비록 '할 수 있다'는 표현으로 재량행위의 성격을 띠지만, 위에서 언급한 행정행위 철회·취소 법리에 따라 그 재량권 행사는 공익과 사익의 비교형량을 통해 적법하게 이루어져야 합니다. 피고가 공익상의 필요를 제대로 설명하지 못했으므로 재량권의 일탈·남용으로 판단되었습니다. 도로법 시행규칙 제33조 제2항 (도로점용허가 취소 신청 절차): 도로점용허가 취소 신청 시 필요한 서류와 절차를 명시하여, 수허가자가 취소를 신청할 수 있는 구체적인 방법을 제공합니다. 구 공유재산 및 물품관리법 제20조 제1항 (행정재산의 사용·수익허가): 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리 및 보존을 위해 그 용도나 목적에 장애가 되지 않는 범위에서 사용·수익을 허가할 수 있으며, 이 또한 수익적 행정행위에 해당합니다. 구 공유재산 및 물품관리법 제24조 제1항 제2호, 제7조 제2항 단서: 기부채납을 한 경우, 그 기부채납 재산에 대해 일정 기간 무상으로 사용·수익을 허가할 수 있는 근거 규정입니다. 공유재산 사용 허가 취소 신청권: 구 공유재산법은 도로법처럼 수허가자의 취소 신청권을 명시적으로 규정하고 있지는 않지만, 해당 행정행위의 성격상 수혜자의 철회 신청권은 당연히 인정된다고 보아야 한다고 법원은 해석했습니다. 또한, 피고가 2차 허가 시 '사용인은 허가취소를 받고자 할 때 1개월 전에 취소원서를 제출해야 한다'는 조건을 정한 것은 스스로도 취소 신청이 가능하다고 판단한 것으로 보았습니다. 가분적 행정행위의 일부 취소: 허가 대상이 여러 부분으로 구성되어 있고 각 부분이 명확하게 구분되는 경우, 전체 허가 중 일부에 대해서만 취소를 신청하는 것이 가능하다고 판단했습니다. 이 사건에서는 부대시설과 차량통행로의 경계가 명확하여 부분 취소가 가능하다고 보았습니다.
건축물 신축 시 기부채납 조건으로 지하 시설물에 대한 사용 허가를 받는 경우, 사용 허가의 범위와 내용, 특히 '특별사용' 여부를 명확히 확인해야 합니다. 기부채납 시설물 중 유지·관리 목적의 부대시설은 일반적인 '특별사용'으로 보지 않을 수 있다는 점을 고려해야 합니다. 도로점용허가나 공유재산 사용 허가와 같은 수익적 행정행위의 경우, 허가를 받은 당사자(수혜자)는 더 이상 허가를 유지할 필요가 없을 때 행정청에 취소를 신청할 수 있으며, 이때 행정청은 특별한 공익상의 이유 없이는 이를 거부하기 어렵습니다. 허가를 받은 시설이 여러 부분으로 구성되어 있고 각 부분이 명확하게 구분된다면, 전체 허가 중 일부에 대해서만 취소를 신청하는 '부분 취소'도 가능할 수 있습니다. 허가 연장 신청 시 기존 허가의 내용(면적, 사용 범위 등)을 그대로 유지할 것인지, 아니면 변경을 요구할 것인지 신중하게 검토하고 필요한 경우 변경을 요청해야 합니다. 행정청의 처분에 불복할 경우, 처분 취소 소송 등 법적 절차를 통해 구제받을 수 있습니다. 특히, 행정청이 신청에 대해 오랫동안 응답하지 않는 '부작위' 상태가 지속될 경우, 부작위위법확인소송을 제기하여 신속한 처분을 유도할 수도 있습니다.
