행정
원고들은 기존에 도시계획시설(공원)로 지정되어 있던 자신들의 토지가 장기간 미집행되어 20년 일몰제에 따라 그 지정이 실효될 것으로 기대했습니다. 그러나 피고인 서울특별시장인 2020년 6월 29일, 해당 토지들을 포함한 여러 지역을 새롭게 '도시자연공원구역'으로 지정하는 도시관리계획 변경 결정을 고시했습니다. 이에 원고들은 이 재지정 처분이 헌법재판소의 헌법불합치 결정 취지에 반하고, 자신들의 신뢰를 침해하며, 지정 기준을 위반하고, 공익과 사익의 균형을 잃은 비례의 원칙 위반이라고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 원고들의 토지가 도시자연공원구역으로 지정되더라도 일부 사용이 가능하고 매수청구권이 인정되는 등 재산권 침해가 과도하지 않으며, 지정 기준을 충족하고 공익적 필요성이 더 크다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.
원고들은 자신들이 소유한 토지가 과거 도시계획시설(공원)로 지정되어 장기간 개발이 제한되어 왔습니다. 구 국토계획법에 따라 도시계획시설 결정 고시일로부터 20년이 지나도록 사업이 시행되지 않으면 그 결정이 실효되는 '일몰제'가 2020년 7월 1일부터 적용될 예정이었습니다. 원고들은 이에 따라 자신들의 토지에 대한 공원 지정이 해제되어 자유롭게 재산권을 행사할 수 있을 것이라고 기대했습니다. 그러나 서울특별시는 일몰제 시행 직전인 2020년 6월 29일, 해당 토지들을 포함한 서울시 내 68개소를 '도시자연공원구역'으로 지정하는 도시관리계획 변경 결정을 고시했습니다. 이로 인해 원고들은 기대와 달리 여전히 토지 이용에 제한을 받게 되자, 서울특별시장의 도시자연공원구역 지정 처분이 위법하다고 주장하며 그 취소를 구하는 소송을 제기하게 되었습니다. 특히 원고 F종문회는 소송 제기 시 종중 총회 결의를 거치지 않아 소송의 적법성 문제도 불거졌습니다.
오랫동안 도시계획시설(공원)로 지정되어 있던 토지를 도시자연공원구역으로 재지정한 행정처분이 다음 법률 및 헌법 원칙에 위배되는지 여부가 쟁점이 되었습니다.
법원은 원고들의 주장을 모두 받아들이지 않고 청구를 기각했습니다. 이에 따라 서울특별시장이 내린 도시자연공원구역 지정 처분은 적법하다고 확정되었습니다. 소송 비용은 모두 원고들이 부담하게 되었습니다.
법원은 오랫동안 도시계획시설(공원)으로 지정되어 있던 토지에 대해 서울특별시가 새롭게 '도시자연공원구역'으로 지정한 처분은 적법하며, 원고들의 재산권을 과도하게 침해하거나 법률적 원칙을 위반하지 않았다고 최종적으로 판단했습니다. 결과적으로 토지 소유자들은 자신들의 토지에 대한 도시자연공원구역 지정으로 인한 제한을 계속 받게 되었습니다.
이 사건 판결에는 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(구 국토계획법) 제38조의2 (도시자연공원구역의 지정): 이 조항은 시·도지사 또는 대도시 시장이 도시의 자연환경과 경관을 보호하고 시민들에게 건강한 여가 및 휴식 공간을 제공하기 위해 도시지역 안에서 식생이 잘 보존된 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정할 때, 도시자연공원구역을 도시관리계획으로 지정하거나 변경할 수 있다고 규정합니다. 이 사건 처분의 직접적인 법적 근거가 됩니다.
구 국토계획법 제48조 제1항 (도시·군계획시설결정의 실효): 이 조항은 도시계획시설 결정이 고시된 후 20년이 경과할 때까지 해당 시설의 설치 사업이 시행되지 않으면, 그 도시계획시설 결정은 20년이 되는 날의 다음 날에 효력을 상실한다고 규정합니다. 흔히 '장기미집행 도시계획시설 일몰제'라고 불리며, 원고들이 자신들의 토지에 대한 기존 공원 지정이 해제될 것이라고 기대했던 근거입니다.
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(공원녹지법) 제26조 (도시자연공원구역의 지정 등) 및 동법 시행령 제25조 제1항 (지정 기준): 공원녹지법 제26조는 도시자연공원구역의 지정 및 변경에 필요한 기준을 대통령령으로 정하도록 위임하며, 동법 시행령 제25조 제1항은 구체적인 지정 기준을 명시하고 있습니다. 법원은 원고들의 토지가 이 기준에 부합하는지 여부를 판단했습니다.
공원녹지법 제27조 제1항 (도시자연공원구역에서의 행위 제한) 및 제29조 제1항 (매수청구권): 공원녹지법 제27조 제1항은 도시자연공원구역 내에서 특정 행위가 제한되지만, 특별시장 등의 허가를 받아 일부 행위(건축, 형질변경 등)가 가능하다고 규정하여, 지정이 전면적인 개발 금지는 아님을 보여줍니다. 제29조 제1항은 도시자연공원구역 지정으로 인해 토지를 종래 용도로 사용할 수 없거나 효용이 현저히 감소된 경우 토지 소유자가 지자체에 매수 청구를 할 수 있는 권리(매수청구권)를 부여합니다. 이 조항들은 법원이 재산권 제한이 과도하지 않다고 판단하는 근거가 되었습니다.
민법 제276조 제1항 (총유물의 관리 및 처분): 법인 아닌 사단(예: 종중)의 총유재산에 대한 관리 및 처분은 사원총회의 결의에 따르도록 규정합니다. 종중 소유 토지에 대한 소송 제기 역시 총유물의 보존행위에 해당하므로, 원칙적으로 총회 결의가 필요합니다. 다만, 총회 결의 없이 제기된 소송이라도 나중에 적법한 총회에서 추인하면 처음부터 유효한 소송으로 인정됩니다 (대법원 판례).
헌법 제23조 (재산권 보장) 및 제122조 (국토의 의무와 제한): 헌법 제23조는 모든 국민의 재산권을 보장하지만, 그 내용과 한계를 법률로 정하며 공공복리에 적합하도록 행사되어야 한다고 명시합니다. 또한 헌법 제122조는 국가는 국토의 효율적 이용·개발과 보전을 위해 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있다고 규정하여, 토지재산권에 대한 공공적 규제의 정당성을 뒷받침합니다.
신뢰보호의 원칙: 행정청이 개인에게 공적인 견해를 표명하고 개인이 이를 신뢰하여 어떤 행위를 했는데, 행정청이 그에 반하는 처분을 하여 개인의 이익이 침해될 때 적용되는 원칙입니다. 법원은 이 사건에서 헌법재판소 결정이나 국토계획법 조항만으로는 토지가 제한 없이 재산권 행사가 가능하다고 공적으로 표명된 것으로 보기 어렵다고 판단했습니다.
비례의 원칙: 행정작용이 추구하는 공익과 이로 인해 침해되는 사익 사이에 적절한 균형이 있어야 한다는 원칙입니다. 법원은 도시자연공원구역 지정이 도시의 자연환경 보호, 시민 여가 공간 제공 등 중요한 공익에 기여하며, 토지 소유자의 재산권 제한은 매수청구권 등 보완 장치가 있어 수인한도를 넘지 않는다고 판단하여 비례의 원칙을 위반하지 않았다고 보았습니다.
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