재향군인회 산하사업체 운영 간섭 처분 취소 판결

원고(A단체)는 국가보훈처장(피고)의 특정 감사 결과에 따른 시정요구와 수익사업 승인 취소 처분에 불복하여 소송을 제기했습니다. 피고는 A단체 산하 기업인 B가 복지사업심의위원회 심의 없이 신규 사업을 추진하고, C 장례식장을 직접 운영하지 않고 위탁 운영한 것을 문제 삼아 시정 요구 및 수익사업 승인을 취소했습니다. 법원은 A단체가 출자한 자회사 B의 사업 운영은 A단체의 직접 수익사업으로 볼 수 없으며, 관련 법령상 피고의 관리·감독 대상과 범위에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 이에 따라 피고의 시정요구 처분과 수익사업 승인 취소 처분은 위법하다고 보아 모두 취소했습니다. 원고 보조참가인 B의 참가신청은 A단체가 B의 주식을 전부 매각하여 법률상 이해관계가 없어졌으므로 각하되었습니다.

관련 당사자

• 원고: A단체 (재향군인 상호 상부상조 및 친목 도모, 국가발전과 사회공익 증진을 목적으로 E법에 따라 1959년 설립된 특수법인)
• 피고: 국가보훈처장 (정부조직법에 따라 국무총리 산하에 설치된 중앙행정기관인 국가보훈처의 장으로 원고에 대한 감독 권한 보유)
• 원고 보조참가인: 주식회사 B (A단체가 100% 지분을 소유했던 산하기업체로 상조사업, 장례식장 사업 등을 운영)

분쟁 상황

국가보훈처는 2018년 3월 5일부터 5일간 재향군인회(A단체)에 대해 특정 감사를 실시했습니다. 감사 결과, 재향군인회가 100% 지분을 소유한 산하기업체 주식회사 B가 신규 사업(D 설립, C 장례식장 매입)을 추진하면서 재향군인회 복지사업심의위원회의 심의·의결을 거치지 않았고, C 장례식장을 86억 원에 매입한 후 직접 운영하지 않고 제3자에게 위탁 운영하여 매출액의 일부를 수수료로 받는 방식으로 운영한 것을 지적했습니다. 국가보훈처는 2018년 4월 27일 재향군인회에 이러한 사항들에 대한 시정 요구를 통보했으며, 재향군인회는 이에 불복하여 재심의를 청구하고 행정심판을 제기했으나 모두 기각되었습니다. 이후 국가보훈처는 2019년 5월 27일 재향군인회가 재향군인회법을 위반하고 시정조치를 불이행했다는 이유로 C 사업 및 D 사업에 대한 수익사업 승인을 취소하는 처분을 내렸습니다. 재향군인회는 이러한 처분들이 법적 근거 없이 이루어진 위법한 처분이라고 주장하며 법원에 취소 소송을 제기하기에 이르렀습니다.

핵심 쟁점

국가보훈처장의 재향군인회 산하 자회사 수익사업에 대한 감독권한 범위 및 재향군인회법 해석의 적법성 여부가 주요 쟁점이었습니다. 구체적으로는 재향군인회법(E법)상 복지사업심의위원회 심의·의결 및 '직접 운영' 조항이 독립 법인인 산하기업체에 적용되는지, 그리고 감사 결과에 따른 시정요구처분이 행정절차법상 사전통지 및 의견제출 기회 부여 의무 대상인지 여부 등이 다투어졌습니다. 또한 재향군인회가 산하 자회사의 주식을 매각한 후에도 해당 처분의 취소를 구할 소송의 이익이 유지되는지 여부도 쟁점이었습니다.

법원의 판단

1. 피고(국가보훈처장)가 2018년 4월 27일 원고(A단체)에게 한 특정 감사결과 처분요구사항 통보 중 복지사업심의위원회 심의·의결 및 C 운영 방식에 대한 시정요구처분을 취소한다.
2. 피고가 2019년 5월 27일 원고에게 한 C 및 주식회사 D에 관한 수익사업 승인취소처분을 취소한다.
3. 원고 보조참가인(주식회사 B)의 보조참가신청을 각하한다.
4. 소송비용 중 원고와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 부담하고, 보조참가로 인한 부분은 원고 보조참가인이 부담한다.

결론

법원은 국가보훈처장이 재향군인회 산하의 독립 법인인 자회사 B의 사업 운영에 대해 재향군인회법(E법)상 복지사업심의위원회 심의·의결 및 '직접 운영' 조항을 근거로 시정요구 및 수익사업 승인을 취소한 처분은 법률적 근거가 없다고 판단했습니다. 재향군인회가 자회사의 주주로서 운영에 관여하는 것은 허용되지만, 자회사의 구체적인 사업 운영 방식까지 국가보훈처의 직접적인 관리·감독 대상에 해당하지 않는다고 본 것입니다. 이에 따라 국가보훈처의 모든 처분을 위법으로 보아 취소함으로써, 특수법인의 자회사에 대한 감독기관의 권한 행사는 관련 법령의 문언적 의미와 법인격의 독립성을 존중하는 범위 내에서 이루어져야 함을 명확히 했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에서는 다음과 같은 법령과 법리가 적용되어 재향군인회 산하사업체에 대한 감독권한의 범위가 다루어졌습니다.

1. 재향군인회법(E법) 제4조의2 제6호, 제4조의3 제1항, 제4조의4 제2항, 제4조의6 제2, 3호, 제17조 제1호: 이 조항들은 재향군인회의 수익사업 영위, 복지사업심의위원회의 심의·의결 사항(신설·중단·폐지, 투자규모, 수익금 사용계획 등), 그리고 수익사업 승인 취소 사유(예: 직접 운영하지 아니한 경우)를 규정합니다. 법원은 이 조항들이 재향군인회(A단체)가 '직접' 운영하는 수익사업에 적용되는 것이며, A단체가 출자하여 설립한 독립된 법인격인 자회사 B의 사업에는 직접 적용되지 않는다고 해석했습니다. 특히 '직접 운영'의 의미를 엄격하게 해석하여, 모회사가 주주로서 자회사 운영에 관여하는 것을 '직접 운영'으로 볼 수 없다고 판단했습니다.

2. 재향군인회법 부칙 제4조 (2015. 2. 3. 개정)​: 이 조항은 법 시행 당시 재향군인회가 운영하고 있는 수익사업은 개정 규정에 따라 국가보훈처장의 승인을 받은 것으로 간주한다는 경과조치입니다. 법원은 이를 A단체가 B의 설립과 운영에 관하여 승인을 의제받은 것으로 보았으나, 이는 A단체가 B에 출자하고 배당금을 수령하는 행위에 한정되며, B의 신규사업 추진이나 구체적인 운영 방식까지 승인받은 것으로 볼 수는 없다고 판단했습니다.

3. 공공감사에 관한 법률 제4조, 제19조, 제21조 및 시행령 제10조: 이 법률은 중앙행정기관등의 자체감사기구 운영, 감사활동체계, 감사실시 사전통지, 감사결과 통보 및 처리, 재심의 신청 등 감사 절차에 관한 특별 규정입니다. 법원은 이 법률이 일반 행정절차법보다 우선 적용되므로, 감사결과 처분요구에 대해 행정절차법상 사전통지 및 의견 제출 기회를 별도로 부여할 필요가 없다고 보았습니다.

4. 행정절차법 제3조 제1항, 제21조 제1항, 제22조: 행정처분의 사전통지 및 의견 제출 절차를 규정합니다. 그러나 이 사건에서는 공공감사에 관한 법률이 특별법으로 우선 적용되어 행정절차법이 적용되지 않는다고 판단되었습니다.

5. 행정소송의 소의 이익에 관한 대법원 판례: 제소 당시 권리보호 이익이 있었고, 이후 취소 대상 행정처분의 효과가 소멸했더라도, 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성, 불분명한 법률문제 해명 필요성, 선행처분 하자가 후행처분에 승계되는 경우 등 특별한 사정이 있는 경우에는 여전히 취소 소송을 구할 법률상 이익이 있다는 법리입니다. 법원은 원고가 B 주식을 전부 매각했음에도 위 법리를 적용하여 소의 이익을 인정했습니다.

6. 침익적 행정처분 해석에 관한 대법원 판례: 침익적 행정처분의 근거 법규는 엄격하게 해석·적용해야 하며, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장하거나 유추해석해서는 안 된다는 법리입니다. 법원은 피고의 '직접 운영' 해석이 재향군인회에 불리하게 확장해석된 것이라고 보았습니다.

참고 사항

특수법인이 자회사를 통해 수익사업을 운영하는 경우, 자회사는 별도의 독립된 법인격을 가지므로 모법인의 감독기관이 자회사의 사업 운영에 직접적으로 개입하는 것에는 명확한 법률적 근거가 필요합니다. 모법인의 정관이나 관련 법규에 자회사의 특정 사업 운영 방식(예: 직영 의무, 심의·의결 절차)에 대한 명확한 규정이 없는 한, 감독기관의 시정요구나 승인 취소 처분은 법적 정당성이 부족할 수 있습니다. 법규 해석에 있어 '직접 운영'과 같은 문언은 엄격하게 해석되어야 하며, 모법인이 주주로서 자회사 운영에 관여하는 것은 상법상 당연히 허용되는 범주 내의 활동으로 간주될 수 있습니다. 법령 개정 시 경과조치에 따라 기존 사업의 승인 의제 내용이 어디까지 인정되는지 명확히 파악하는 것이 중요합니다. 감사 결과에 따른 시정요구가 행정처분에 해당하는 경우에도, '공공감사에 관한 법률'과 같은 특별법에 따른 절차가 행정절차법보다 우선 적용될 수 있으므로, 해당 특별법의 절차 준수 여부가 중요합니다. 소송 진행 중 대상 사업의 주식 매각 등으로 법률관계에 변동이 생기더라도, 유사한 처분 반복 위험이나 법적 불안정성 해소의 필요성 등 특별한 사정이 있는 경우에는 소송의 이익이 인정되어 본안 판단이 가능할 수 있습니다.