인천 H 재개발 정비계획 용적률 제한 변경 관련 항소 기각 판결

이 사건은 인천광역시 미추홀구청장이 고시한 H 재개발 정비계획 중 권장상한용적률을 245% 이하로 정한 부분과, 이에 따른 사업시행계획 및 관리처분계획이 무효임을 주장하며 제기된 소송입니다. 원고들은 구 국토계획법 시행령의 '순부담면적' 기준 위반과 '정비사업 관련 기반시설 기부채납 운영기준' 미적용에 따른 재량권 일탈·남용을 주장했으나, 1심 법원과 항소심 법원 모두 이러한 주장을 받아들이지 않고 원고들의 항소를 기각했습니다. 법원은 행정청의 용적률 결정에 재량권이 있고, 내부 지침은 법적 구속력이 없으며, 설령 하자가 있더라도 당연무효에 해당할 만큼 중대하고 명백하지 않다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고들(C, F): 인천 H 주택재개발정비사업 구역의 주민 또는 이해관계자들로, 변경된 정비계획 등의 무효 확인을 구한 당사자들입니다.
• 피고 인천광역시 미추홀구청장: H 주택재개발정비사업의 정비계획 승인 및 고시 등 행정처분을 담당한 행정기관의 장입니다.
• 피고 H주택재개발정비사업조합: H 주택재개발정비사업의 사업시행을 주관하는 조합으로, 변경된 사업시행계획 및 관리처분계획을 인가받은 당사자입니다.

분쟁 상황

인천광역시 미추홀구에서 H 주택재개발정비사업이 추진되는 과정에서, 피고 인천광역시 미추홀구청장이 2020년 8월 10일 고시한 'H 재개발 정비계획수립 및 정비구역지정 결정(경미한 변경)' 내용에 대해 원고들이 문제를 제기하며 소송을 시작했습니다. 원고들은 특히 해당 고시의 '6. 건축물의 주용도·건폐율·용적률·높이 등에 관한 계획'에서 (권장)상한용적률을 245% 이하로 정한 부분이 법적 근거 없이 과도한 제한을 설정했다고 주장했습니다. 이러한 정비계획 변경 결정이 구 국토계획법 시행령 제46조 제1항의 '순부담면적' 기준을 위반했으며, 또한 피고 구청장이 '정비사업 관련 기반시설 기부채납 운영기준'에 따라 사업시행자의 손실보전 방안을 마련하지 않아 재량권을 일탈·남용했다고 보았습니다. 이에 따라 해당 정비계획 변경결정뿐만 아니라, 피고 H주택재개발정비사업조합이 2021년 1월 4일 변경 인가받은 사업시행계획과 2021년 9월 13일 인가받은 관리처분계획 모두 무효임을 확인해달라고 청구했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 핵심 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 인천광역시 미추홀구청장이 고시한 H 재개발 정비계획의 권장상한용적률(245% 이하) 설정이 구 국토계획법 시행령의 '순부담면적' 기준을 위반하여 무효인지 여부입니다. 둘째, 피고 구청장이 '정비사업 관련 기반시설 기부채납 운영기준'에 따른 손실보전 방안을 마련하지 않아 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부입니다. 셋째, 위와 같은 하자가 설령 존재하더라도, 그 하자가 행정처분을 당연무효로 만들 만큼 '중대하고 명백한' 것인지 여부입니다.

법원의 판단

원고들의 피고들에 대한 항소를 모두 기각하고, 항소 비용은 원고들이 부담하도록 결정되었습니다.

결론

항소심 법원은 1심 판결의 사실인정과 판단이 정당하다고 인정하며 원고들의 항소를 기각했습니다. 특히 원고들이 주장한 용적률 관련 중대·명백한 이익형량의 하자에 대하여, 구 국토계획법 시행령에 따르면 행정청은 용적률 완화 여부나 그 정도를 결정할 재량권을 가지며, 도시 경관 보호 등 공익과 사익을 정당하게 비교·형량하여 권장상한용적률을 결정했다고 판단했습니다. 또한, '정비사업 관련 기반시설 기부채납 운영기준'은 대외적 구속력이 없는 업무처리지침에 불과하며, 이것이 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어졌다고 인정할 증거가 없다고 보아 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙 위반 주장을 받아들이지 않았습니다. 나아가, 설령 원고 주장과 같은 하자가 일부 존재하더라도, 그것이 구체적인 조사를 통해 밝혀질 수 있는 정도이지 당연무효에 이를 만큼 중대하고 외관상 명백하다고 볼 수 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 다음의 법령 및 법리가 적용되었습니다.

1. 구 국토계획법 시행령 제46조 제1항 제1호 (용적률 완화 적용과 행정청의 재량권)​ 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제46조 제1항 제1호에 따르면, 관할 관청은 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하려는 자가 대지의 일부를 공공시설 부지로 제공하거나 공공시설을 설치하여 제공하는 경우, 해당 건축물에 대하여 계산된 범위 내에서 용적률을 '완화하여 적용할 수 있다'고 규정합니다. 여기서 중요한 것은 '완화하여 적용할 수 있다'는 문구로, 이는 행정청이 용적률 완화 여부나 그 정도를 결정할 재량권을 가진다는 의미입니다. 따라서 행정청이 법령에 따라 계산된 용적률을 기계적으로 적용해야 하는 것이 아니며, 해당 공공시설 제공이 토지 이용의 합리화, 기능 증진, 미관 개선, 환경 확보 등 공익적 목적에 적합한지를 고려하여 재량권을 행사할 수 있습니다. 본 판례에서는 피고 구청장이 도시 경관 보호 등 공익적 목적과 사업시행자의 사익을 정당하게 비교·형량하여 용적률을 결정했다고 보아 재량권 행사에 문제가 없다고 판단했습니다.

2. 재량준칙의 자기구속 원칙 행정기관 내부의 사무 처리 준칙, 즉 재량준칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지며 대외적인 구속력은 없습니다. 따라서 행정처분이 재량준칙을 위반했다고 해서 그것만으로 바로 위법하게 되는 것은 아닙니다. 그러나 재량준칙이 정한 바에 따라 반복적으로 시행되어 행정관행이 형성되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 됩니다. 이러한 자기구속이 성립된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 반하는 처분은 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법한 처분이 됩니다. 이 사건에서는 '정비사업 관련 기반시설 기부채납 운영기준'이 대외적 구속력이 없는 지침이며, 이 지침이 반복 시행되어 행정관행이 이루어졌다는 증거가 부족하다고 보아 원고들의 주장을 배척했습니다.

3. 행정처분 무효의 요건 (하자의 중대성 및 명백성)​ 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것으로서 객관적으로 '명백한' 것이어야 합니다. 하자의 중대성 및 명백성 여부를 판단할 때는 해당 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰하고, 구체적인 사안 자체의 특수성을 합리적으로 고려해야 합니다. 만약 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 특정 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 해석에 다툼의 여지가 없음에도 행정청이 그 규정을 적용하여 처분한 경우에 한하여 하자가 중대하고 명백하다고 볼 수 있습니다. 그러나 법리 해석에 다툼의 여지가 있는 경우에는 행정관청이 이를 잘못 해석했더라도 이는 처분 요건 사실을 오인한 것에 불과하여 하자가 명백하다고 할 수 없습니다. 이 판례에서는 설령 정비계획 변경결정 등에 하자가 일부 존재하더라도, 그러한 하자는 구체적인 법률관계나 사실관계를 정확히 조사해야 비로소 밝혀질 수 있는 것으로서 중대하거나 외관상 명백하다고 볼 수 없으므로, 해당 처분들이 당연무효는 아니라고 판단했습니다.

참고 사항

재개발·재건축 등 정비사업에서 행정기관의 정비계획 결정은 도시의 공공적 목적(도시 경관 보호, 인접 지역과의 조화 등)을 달성하기 위한 넓은 재량권이 인정됩니다. 용적률과 같은 핵심적인 개발 이익 요소에 대한 행정기관의 결정은 단순히 사업시행자의 이익만을 고려하는 것이 아니라, 공익적 요소와 함께 종합적으로 판단되므로 이를 명확히 이해해야 합니다. 행정기관 내부의 운영 기준이나 지침(재량준칙)은 일반적으로 법적 구속력이 없습니다. 따라서 이를 근거로 행정처분의 무효를 주장하려면 해당 기준이 반복적으로 시행되어 확고한 행정관행으로 자리 잡았음을 구체적인 증거로 입증해야 합니다. 이 경우, 단 한두 건의 사례로는 충분치 않을 수 있습니다. 행정처분의 무효를 주장하려면 그 하자가 '중대'하고 '객관적으로 명백'해야 합니다. 이는 매우 엄격하게 판단되는 요건이므로, 단순히 행정청이 법규를 잘못 해석했거나 사실관계를 오인했다고 해서 바로 무효가 되는 것은 아닙니다. 하자가 중대하고 명백한지 여부는 해당 법규의 목적, 의미, 기능 등을 종합적으로 고려하고 구체적인 사안의 특수성까지 합리적으로 고찰해야 합니다. 정비사업 진행 중 행정계획 변경으로 인해 예상치 못한 불이익이 발생할 경우, 관련 법규와 행정청의 재량권 범위를 면밀히 검토하고, 유사 사례를 포함한 충분한 증거 자료를 확보하는 것이 중요합니다.