감정평가 단체의 탁상자문 제한 조치 시정명령 취소 사건

감정평가사들의 단체인 사단법인 A는 2012년에 회원들에게 '문서탁상자문' 제공을 금지하고 '구두탁상자문'만 허용하는 결정을 내렸습니다. 이에 공정거래위원회는 이 행위가 공정거래법상 사업자단체의 금지행위, 즉 용역의 거래를 제한하여 경쟁을 부당하게 제한했다고 보고 시정명령과 과징금을 부과했습니다. 그러나 법원은 '문서탁상자문'과 '구두탁상자문'을 포함한 '탁상자문 시장'이 관련 시장이라고 판단했으며, 원고의 행위는 특정 방식의 용역 거래를 제한했을 뿐 시장 전체의 용역 거래를 전면적으로 제한한 것은 아니라고 보았습니다. 또한, 공정거래위원회가 소송 과정에서 추가하려던 예비적 처분사유는 원래 처분사유와 기본적 사실관계가 달라 허용되지 않는다고 판단했습니다. 결과적으로 법원은 공정거래위원회의 모든 시정명령 및 과징금 부과 처분을 취소했습니다.

관련 당사자

• 원고 사단법인 A: 감정평가사의 품위유지와 직무 개선, 회원 관리 등을 위해 설립된 단체로, 감정평가법에 따라 감정평가사들은 이 단체의 회원으로 반드시 가입해야 합니다.
• 피고 공정거래위원회: 시장에서의 공정 경쟁 질서를 확립하기 위해 사업자들의 부당한 공동행위 등을 규제하고 시정명령 및 과징금을 부과하는 행정기관입니다.

분쟁 상황

감정평가법에 따라 감정평가사의 품위 유지 및 직무 개선 등을 목적으로 설립된 사단법인 A는 2012년 5월 25일 임시이사회에서 '문서탁상자문' 제공을 금지하고 '구두탁상자문' 형태로 예상가액의 30% 범위에서 추정 가격을 제공하는 것만을 허용하는 결정을 의결했습니다. 이 결정은 모든 회원 감정평가사와 금융기관에 통보되었고, 원고는 이 의결의 실효성을 확보하기 위해 상벌규정을 개정하고 위반 시 징계까지 검토했습니다. 공정거래위원회는 원고의 이러한 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법) 제26조 제1항 제1호, 제19조 제1항 제3호에 해당하는 사업자단체의 금지행위, 즉 '용역의 거래를 제한하는 행위'에 해당한다고 판단했습니다. 이에 공정거래위원회는 2019년 10월 28일 원고에게 시정명령, 통지명령, 공표명령 및 과징금 납부명령을 내렸고, 원고는 이 처분이 위법하다며 취소 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 세 가지였습니다. 첫째, 원고의 행위로 인해 경쟁 제한이 발생했다고 볼 수 있는 관련 시장의 범위가 어디까지인지였습니다. 공정거래위원회는 '문서탁상자문 시장'으로 보았지만, 원고는 '탁상자문 시장' 전체나 '감정평가업 시장'으로 봐야 한다고 주장했습니다. 둘째, 원고의 문서탁상자문 금지 행위가 공정거래법에서 금지하는 '용역의 거래를 제한하는 행위'에 해당하는지 여부였습니다. 셋째, 공정거래위원회가 소송 중에 당초 처분사유 외에 다른 공정거래법 위반 유형을 예비적 처분사유로 추가하는 것이 행정소송법상 허용되는지 여부였습니다.

법원의 판단

법원은 피고 공정거래위원회가 2019년 10월 28일 원고 사단법인 A에게 내린 별지 1 기재 시정명령, 통지명령, 공표명령 및 과징금 납부명령을 모두 취소하고, 소송 비용은 피고가 부담하도록 결정했습니다.

결론

법원은 먼저 관련 시장 획정에 대해, '정식 감정평가'와 '탁상자문'은 기능, 효용, 가격, 신뢰도 등에서 차이가 커 별개의 용역이므로 '탁상자문 시장'이 '정식 감정평가 시장'과 독립적으로 존재한다고 판단했습니다. 또한, '문서탁상자문'과 '구두탁상자문'은 기능, 효용, 가격, 산정 방식 및 소요 시간이 유사하고 수요자 입장에서 대체가 용이하다고 보아, 이들을 포괄하는 '탁상자문 시장'이 적절한 관련 시장이라고 보았습니다. 이러한 관련 시장 정의를 바탕으로, 원고의 행위는 '탁상자문 시장' 내에서 '문서탁상자문'이라는 특정 방식의 용역 거래만을 제한한 것으로, 전체 '탁상자문' 용역 거래 자체를 전면적으로 제한하여 공급량에 직접적인 영향을 미치는 행위로 볼 수 없다고 판단했습니다. 따라서 공정거래법 제19조 제1항 제3호에서 정한 '용역의 거래를 제한하는 행위'에 해당하지 않는다고 보았습니다. 다음으로, 공정거래위원회가 소송 과정에서 추가하려던 예비적 처분사유(다른 사업자의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한하는 행위)에 대해서는, 원래의 처분사유와 관련 시장, 위반 행위의 대상과 내용, 그리고 적용 법조의 요건 등이 달라 '기본적 사실관계의 동일성'이 인정되지 않는다고 판단했습니다. 이는 원고의 방어권을 침해하고 공정거래법이 정한 절차에 따른 심의 기회를 박탈하는 결과가 되므로, 처분사유의 추가를 허용하지 않았습니다. 이와 같은 이유로 법원은 공정거래위원회의 처분이 위법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법률과 법리(법률 원칙)는 다음과 같습니다.

• 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (공정거래법)​

  • 제2조 제4호 (사업자단체)​: '사업자단체'란 2개 이상의 사업자가 공동의 이익을 증진할 목적으로 조직한 단체를 말하며, 이 사건 원고인 사단법인 A는 여기에 해당합니다.
  • 제19조 제1항 제3호 (부당한 공동행위 – 용역 거래 제한)​: 사업자가 다른 사업자와 함께 '용역의 거래를 제한하는 행위'를 통해 부당하게 경쟁을 제한하는 것을 금지합니다. 이 사건에서는 법원이 원고의 문서탁상자문 금지 행위가 '탁상자문 시장' 전체의 용역 거래를 전면적으로 제한하는 것이 아니므로 이 조항에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 법원은 이 조항의 취지가 '공급량에 직접 영향을 미쳐 가격을 상승시킴으로써 경쟁을 직접 제한하는 효과를 발생시키는 행위'를 규제하는 것이라고 보았습니다.
  • 제19조 제1항 제9호 (부당한 공동행위 – 사업활동 방해 또는 제한)​: '다른 사업자의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한하는 행위'를 금지합니다. 공정거래위원회가 예비적 처분사유로 추가하려 했으나, 법원은 기존 처분사유와 기본적 사실관계가 달라 허용하지 않았습니다.
  • 제26조 제1항 제1호 (사업자단체의 금지행위)​: 사업자단체는 제19조 제1항 각 호의 행위에 의해 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 해서는 안 된다고 명시하고 있습니다.
  • 제49조 제3항 (조사 결과 통지) 및 제52조 (의견 진술 기회)​: 공정거래위원회는 법 위반 사실 조사 결과를 당사자에게 통지하고, 시정조치나 과징금 부과 전에 당사자에게 의견을 진술할 기회를 주어야 합니다. 이는 당사자의 방어권을 보장하기 위한 절차입니다.

• 행정소송법상 '처분사유 추가 및 변경 제한' 법리: 행정처분 취소 소송에서 행정청(이 사건에서는 공정거래위원회)은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 '기본적 사실관계가 동일하다고 인정되는 범위' 내에서만 다른 처분사유를 새로 추가하거나 변경할 수 있습니다. 만약 기본적 사실관계가 다른 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 원칙적으로 허용되지 않습니다. 이는 실질적 법치주의와 행정처분 상대방인 국민의 신뢰 보호를 위한 중요한 원칙입니다. 이 사건에서 법원은 공정거래위원회가 소송 중에 추가하려던 예비적 처분사유가 당초 처분사유와 관련 시장, 위반 행위 대상 및 내용 등이 달라 기본적 사실관계의 동일성이 없으므로 추가를 허용하지 않았습니다.

참고 사항

비슷한 상황에 처할 수 있는 분들을 위해 몇 가지 참고할 만한 내용을 알려드립니다.

• 사업자단체의 행위 제한: 특정 업계의 사업자단체는 회원사들의 사업 활동을 지도하거나 기준을 정할 수 있지만, 이러한 결정이 공정거래법상 부당한 공동행위로 이어지지 않도록 주의해야 합니다. 특히 서비스의 종류, 거래 조건, 가격 등에 직간접적으로 영향을 미치는 행위는 경쟁 제한성을 의심받을 수 있습니다.
• '관련 시장' 정의의 중요성: 공정거래법 위반 여부를 판단할 때 가장 먼저 고려되는 것이 '관련 시장'을 어떻게 정의하는가 입니다. 어떤 상품이나 서비스들이 서로 경쟁 관계에 있는지, 즉 기능과 효용이 유사하고 소비자들이 대체 가능하다고 인식하는지, 가격 변화에 따라 수요가 어떻게 변하는지 등을 종합적으로 고려하여 관련 시장이 획정됩니다. 시장 정의에 따라 법 위반 여부가 달라질 수 있으므로 신중하게 접근해야 합니다.
• '거래 제한'의 범위: 공정거래법상 '용역의 거래 제한'은 단순히 특정 방식의 제공을 제한하는 것을 넘어, 관련 시장 전체에서 용역의 공급량 자체를 전면적으로 제한하여 가격 상승을 유발하는 등 경쟁에 직접적인 영향을 미 미치는 행위를 의미합니다. 특정 방식의 제한이 곧 전체 거래 제한으로 이어지지 않을 수 있다는 점을 인지해야 합니다.
• 행정처분 불복 시 유의사항: 행정기관으로부터 시정명령이나 과징금 처분을 받은 후 불복 소송을 제기할 경우, 처분청은 원칙적으로 당초 처분사유와 '기본적 사실관계의 동일성'이 인정되는 범위 내에서만 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있습니다. 이는 처분을 받은 당사자의 방어권을 보장하기 위한 중요한 원칙이므로, 소송 중 처분사유가 부당하게 변경되거나 추가되지 않는지 면밀히 살펴야 합니다.