서울시 GIS 사업 입찰 담합으로 과징금 부과 처분을 다툰 사건

원고 A 주식회사가 서울시 GIS DB 정확도 개선사업 입찰 담합 행위로 공정거래위원회로부터 부과받은 시정명령 및 과징금 납부명령 중 과징금 납부명령 취소를 구한 사건에서, 법원은 과징금 부과 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각한 내용입니다.

관련 당사자

• 원고 A 주식회사: '지리정보시스템(GIS)' 관련 사업을 영위하는 사업자로서, 공정거래법상 사업자에 해당합니다.
• 피고 공정거래위원회: 공정거래 관련 법규를 집행하고 부당 공동행위 등에 대한 제재를 결정하는 행정기관입니다.
• 공동행위 가담 사업자들 (D, C 주식회사, E, F, G, H, I, J): 원고와 함께 서울시 GIS DB 정확도 개선사업 입찰 담합에 참여한 사업자들입니다.

분쟁 상황

서울특별시에서는 2005년부터 'K GIS DB 정확도 개선사업'을 매년 '협상에 의한 계약 방식'으로 발주해왔습니다. 이 사업은 수익성은 낮지만 사업 규모가 크고 실적 확보에 유리하여 GIS 사업자들에게는 중요한 입찰이었습니다. 원고 A 주식회사를 포함한 여러 사업자들은 2009년부터 2014년까지 매년 초 서울시가 공고하는 이 사업 입찰에 참여하면서, 입찰 지구별로 미리 낙찰 받을 사업자를 선정하고, 유찰을 방지하기 위해 다른 사업자들은 들러리사로 형식적으로 입찰에 참가하기로 합의하고 이를 실행했습니다. 이 과정에서 낙찰률이 93%를 넘지 않도록 합의하거나, 경쟁 사업자를 공동수급체에 포함시키는 등의 방식으로 담합을 유지했습니다. 공정거래위원회는 이러한 행위가 공정거래법상 '부당한 공동행위'에 해당한다고 판단하여 2018년 1월 15일 원고 A 주식회사에 시정명령 및 과징금 6억 6천 6백만 원을 부과했습니다. 이에 원고는 처분 시효가 지났고 과징금 산정에 재량권 일탈·남용이 있었다며 과징금 납부명령 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

2009년부터 2012년까지의 담합 합의에 대한 처분 시효가 도과했는지 여부와, 공정거래위원회의 과징금 산정(부과기준율, 조사협력 감경률, 임의적 감액 미적용)이 재량권을 일탈·남용했는지 여부가 주요 쟁점이었습니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하고 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 이는 피고 공정거래위원회가 원고에게 내린 시정명령 및 과징금 납부명령 중 과징금 납부명령이 적법하다고 인정한 것입니다.

결론

법원은 2009년부터 2014년까지의 입찰 담합을 '전체적으로 1개의 부당한 공동행위'로 보아 최종 담합 실행 행위일인 2014년 3월 10일을 기준으로 처분 시효를 계산해야 하므로 시효가 도과하지 않았다고 판단했습니다. 또한, 공정거래위원회가 '매우 중대한 위반 행위'로 판단하여 8%의 부과기준율을 적용하고, 원고의 조사협력 정도에 따라 감경률 10%를 적용하며, 재정 상황을 이유로 한 임의적 감액을 하지 않은 것은 모두 재량권의 범위 내에 있어 위법하다고 볼 수 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

공정거래법 제19조 제1항은 사업자가 다른 사업자와 담합하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 금지하고 있습니다. 본 사례에서는 입찰 가격, 낙찰자, 들러리 등을 미리 정하는 행위가 이에 해당하여 경쟁을 제한하는 '부당한 공동행위'로 인정되었습니다. 이러한 담합은 그 위법성이 명확하게 판단되는 '경성 담합'에 해당합니다. 공정거래법 제49조 제4항은 공정거래법 위반 행위에 대한 처분 시효를 규정합니다. 조사를 개시한 경우 조사 개시일로부터 5년, 조사를 개시하지 않은 경우 위반 행위 종료일로부터 7년이 경과하면 과징금을 부과할 수 없습니다. 본 사례에서는 여러 해에 걸친 일련의 담합 행위를 '전체적으로 1개의 부당한 공동행위'로 보아 최종적인 담합 실행 행위가 완료된 시점(2014년 3월 10일)을 위반 행위 종료일로 판단하여 처분 시효가 도과하지 않았다고 보았습니다. 즉, 개별 입찰 건마다 시효가 별개로 적용되는 것이 아니라, 전체적인 담합의 큰 틀을 기준으로 시효가 계산됩니다. 공정거래법 제22조 및 제55조의3, 공정거래법 시행령 제61조는 공정거래위원회가 부당 공동행위에 대해 과징금을 부과하고 그 액수를 산정하는 기준을 정하고 있습니다. 과징금 부과는 공정거래위원회의 재량 행위로, 위반 행위의 중대성, 경쟁 질서 저해 정도, 시장 영향, 피해 규모, 부당 이득 등을 종합적으로 고려합니다. 본 사례에서 법원은 '매우 중대한 위반 행위'로 판단하여 8%의 높은 부과기준율을 적용하고, 조사 협력 정도에 따른 감경(원고는 10%, 적극 협력한 사업자는 20%), 그리고 사업자의 재정 상황을 고려한 임의적 감액 미적용 등 공정거래위원회의 과징금 산정이 재량권 범위 내에 있다고 보았습니다. 이는 과징금 산정 시 단순히 기업의 재정 악화 주장만으로는 감액되기 어려우며, 객관적인 자료와 위반 행위의 본질적 특성이 중요하게 작용함을 보여줍니다.

참고 사항

입찰 담합은 여러 해에 걸쳐 발생하고 그 내용이나 참여자가 일부 변경되더라도 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 간주될 수 있으므로, 각 행위마다 개별적으로 판단하는 것은 어렵습니다. 담합 행위의 처분 시효는 개별 합의 시점이 아닌 최종적인 담합 실행 행위가 종료된 날을 기준으로 계산됩니다. 예를 들어, 여러 해에 걸친 담합이라면 마지막 입찰 참여일이 중요합니다. 공정거래위원회의 과징금 부과 처분은 광범위한 재량을 가지며, 위반 행위의 중대성, 시장에 미치는 영향, 부당 이득, 지속 기간 등을 종합적으로 고려하여 판단됩니다. 담합으로 인한 효율성 증대 효과나 유찰 방지 목적 등은 경쟁 제한 효과를 상쇄하기 어렵고, 입찰 담합 행위를 정당화할 수 있는 사유로 인정받기 어렵습니다. 조사 과정에서 협력하는 정도에 따라 과징금 감경률이 달라질 수 있으며, 초기부터 사실을 인정하고 협력하는 것이 유리할 수 있습니다. 단순히 나중에 시인한 것만으로는 충분한 감경을 받지 못할 수 있습니다. 회사의 재정 상태가 어렵다는 이유만으로 과징금 감액을 요구하기는 어려울 수 있습니다. 회사의 자산, 자본, 이익잉여금 등 전체적인 재정 상태를 객관적인 자료로 증명해야 하며, 과징금 분납·연기 제도를 활용할 수도 있습니다. 낙찰률 상승으로 인한 발주처의 손실은 담합의 중요한 피해 요인으로 간주됩니다.