행정
울산 울주군에 위치한 한 고등학교가 인근 산업단지 조성으로 교육환경이 나빠져 학교 이전이 필요하게 되었습니다. 이에 해당 학교 운영 법인과 학부모, 지역 주민 등은 국민권익위원회 중재로 학교 이전에 관한 조정이 이루어졌습니다. 주식회사 B는 이 학교 부지를 포함한 지역에 일반산업단지를 조성하기 위해 울산광역시에 산업단지계획 승인을 신청했습니다. 주식회사 B는 학교법인과 학교 부지 매매계약을 체결했지만, 계약금을 지급하지 않아 계약이 해제되었고, 학교법인의 기본재산 매각 허가도 철회되었습니다. 울산광역시장은 주식회사 B에게 학교 이전 계획서 및 기존 사업체 이전 계획서 등 보완 서류 제출을 요구했으나, 주식회사 B는 이를 제대로 이행하지 못했습니다. 결국 울산광역시장은 학교 이전 대책 미흡 등을 이유로 산업단지계획 승인 신청을 반려했습니다. 주식회사 B는 이 반려 처분이 재량권 남용이라고 주장하며 취소를 구하는 소송을 제기했고, 1심에서는 주식회사 B의 주장이 받아들여졌습니다. 그러나 2심 법원은 울산광역시장의 반려 처분이 적법하다고 판단하여 1심 판결을 취소하고 주식회사 B의 청구를 기각했습니다.
울산 울주군에 위치한 D고등학교(현 J고등학교)는 인근 신일반산업단지 조성 공사로 인해 교육환경이 악화되어 학교 이전이 시급한 상황이었습니다. 이에 따라 학교 이전과 관련된 조정이 이루어졌습니다. 이후 주식회사 B는 이 학교 부지를 포함한 지역에 일반산업단지를 조성하려 했고, 학교법인과의 매매계약을 통해 학교 이전 비용을 마련할 계획이었습니다. 그러나 주식회사 B가 계약금을 기한 내에 지급하지 못하여 매매계약이 해제되었고, 학교법인은 학교 이전 의사를 철회했습니다. 이러한 상황에서 울산광역시장은 산업단지계획 승인 심사 과정에서 주식회사 B에게 학교 이전 계획서 및 산업단지 내 기존 사업체 이전 계획서 등 보완 서류 제출을 요구했으나, 주식회사 B는 이를 제대로 제출하지 못했습니다. 결국 울산광역시장은 학교 이전 대책 미흡과 기존 사업체 이전 계획 미흡 등을 이유로 주식회사 B의 산업단지계획 승인 신청을 반려했고, 이에 주식회사 B가 행정소송을 제기하게 되었습니다.
울산광역시장이 주식회사 B의 일반산업단지계획 승인 신청을 반려한 처분이 행정청의 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법한지 여부가 핵심 쟁점이었습니다. 특히 학교 이전 계획이 구체적으로 마련되지 않은 상황에서 산업단지 개발의 공익보다 학교 교육환경 보호의 공익이 우선시될 수 있는지, 그리고 행정청이 요구한 보완 서류를 제출하지 못한 것이 승인 반려의 정당한 사유가 되는지가 중요하게 다루어졌습니다.
항소심 법원(2심)은 1심 판결을 취소하고, 원고인 주식회사 B의 청구를 기각했습니다. 이는 울산광역시장이 내린 산업단지계획 승인 신청 반려 처분이 적법하고 타당하다고 인정한 것입니다.
재판부는 행정계획을 수립하고 결정할 때 행정 주체가 비교적 넓은 재량권을 가지지만, 공익과 사익, 공익 상호 간의 이익을 정당하게 비교·형량해야 한다고 보았습니다. 이 사건에서 울산광역시장은 산업단지계획 승인 심사 시, 이 사건 학교 학생들의 학습권과 교육환경 개선이라는 공익을 우선적으로 고려할 수 있다고 판단했습니다. 특히, 학교 이전이 반드시 필요함에도 불구하고, 주식회사 B가 학교법인과의 매매계약을 자신의 귀책사유로 해제시켜 학교 이전 대책이 마련되지 않았고, 학교 이전 관련 서류 제출 요구에도 제대로 응하지 못한 점을 지적했습니다. 학교 부지를 공용 수용할 수 있더라도, 이전 대책 없이 산업단지 조성이 진행되면 학생들의 학습권과 교육환경에 심각한 지장을 초래할 수 있으므로, 학교 이전 계획이 없는 상황에서는 학교 교육 제공의 공익이 산업단지 개발의 공익보다 크다고 보았습니다. 따라서 울산광역시장의 산업단지계획 승인 신청 반려 처분은 비례의 원칙에 반하거나 이익형량에 하자가 있어 재량권을 일탈·남용한 것이 아니므로 적법하다고 결론 내렸습니다.
이 판례는 행정계획의 재량권과 공익 형량의 중요성을 잘 보여줍니다.
행정계획의 재량권과 이익형량 (대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결) 행정청이 특정한 행정목표 달성을 위해 행정계획을 수립하고 결정할 때에는 전문적이고 기술적인 판단을 바탕으로 비교적 넓은 형성의 자유, 즉 재량권을 가집니다. 그러나 이러한 재량권은 무제한적인 것이 아니며, 해당 행정계획과 관련된 모든 당사자의 이익을 공익과 사익, 그리고 공익 상호 간 및 사익 상호 간에도 정당하게 비교하고 형량해야 하는 제한을 받습니다. 만약 행정청이 이러한 이익 형량을 전혀 하지 않거나, 반드시 고려해야 할 사항을 누락한 경우, 또는 이익 형량을 했더라도 그 과정이 정당성이나 객관성을 결여했다면 해당 행정계획 결정은 위법하게 됩니다. 이 사건에서 법원은 울산광역시장이 산업단지계획 승인 심사 시 학생들의 학습권과 교육환경 개선이라는 공익을 우선적으로 고려할 수 있다고 판단하여, 행정청의 재량권을 존중했습니다.
사립학교법 제28조 제2항 및 동법 시행령 제12조 제1항 (사립학교 재산 처분 제한) 사립학교법은 학교법인이 설치·경영하는 사립학교의 교육에 직접 사용되는 교지, 교사 등 기본 재산은 원칙적으로 매도할 수 없도록 규정하여 교육 목적의 안정성을 확보하고 있습니다. 다만, 교육환경 개선을 위해 학교를 이전하는 경우에는 예외적으로 매각이 허용될 수 있습니다. 중요한 점은 국가나 지방자치단체 등이 공공사업을 위해 강제로 재산권을 취득하는 '공용 수용'의 경우에는 학교법인의 임의적인 처분행위가 아니므로 위 매도 금지 조항에 해당하지 않습니다. 그러나 이 사건에서는 학교 부지가 산업단지에 포함되어 수용될 수 있는 상황임에도 불구하고, 학교의 원활한 이전 및 교육의 연속성을 위한 구체적인 대책 마련이 필수적이라는 점이 강조되었습니다.
산업입지 및 개발에 관한 법률 제22조 (산업단지 개발을 위한 토지 수용) 산업단지로 지정·고시되면 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'에 따른 사업인정 및 고시가 있는 것으로 간주되어, 사업시행자는 산업단지 개발에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있게 됩니다. 이는 공익사업 추진을 위한 절차적 특례를 부여하는 것이지만, 이 사건에서 법원은 학교 부지 수용 가능성에도 불구하고, 학교 이전 대책 없이 수용만으로 진행될 경우 학생들의 교육환경에 현저한 지장을 초래할 수 있다는 점을 고려했습니다.
구 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법 제8조 제3항 및 동법 시행령 제6조 제2항 (산업단지계획 승인 신청 시 제출 서류) 산업단지계획 승인 신청 시에는 환경, 교통 등 관련 분야의 협의 및 심의에 필요한 서류를 첨부해야 합니다. 특히, '사업시행지역의 토지·건물 또는 권리 등의 매수·보상 및 주민이주대책에 관한 서류'나 '그 밖에 지정권자가 필요하다고 인정하는 서류' 등이 요구될 수 있습니다. 이 사건에서 학교 이전 대책과 관련된 서류는 산업단지계획 승인 여부를 심의하고 공익과 사익 간 이익형량을 하며, 사업시행자의 사업 능력을 확인하기 위해 필수적인 서류로 인정되었습니다. 원고가 이 서류를 제출하지 못한 것은 반려 처분의 정당한 사유가 되었습니다.
산업단지 개발 등 대규모 개발 사업을 추진할 때는 사업 부지 내에 학교와 같은 공익 시설이 포함된 경우, 해당 시설의 이전 또는 보호 대책을 철저히 마련하는 것이 중요합니다. 학교 등 공공성이 강한 시설의 이전과 관련된 계획은 단순한 의사표시를 넘어, 실제 실행 가능한 구체적인 방안과 이행 능력까지 입증해야 행정청의 승인을 얻을 수 있습니다. 계약금 미지급 등으로 계약이 해제되는 등 사업 추진 과정에서의 책임 있는 행동이 매우 중요하며, 이는 행정청이 사업자의 사업 능력을 평가하는 중요한 요소가 됩니다. 행정청은 개발 사업 승인 시 단순히 경제적 이익뿐만 아니라 학생들의 학습권, 교육환경 보호 등 공익적인 측면을 폭넓게 고려하므로, 이러한 공익 침해 우려가 있다면 사업 승인이 어려울 수 있습니다. 행정청이 요구하는 보완 서류는 사업 계획의 적정성 및 실행 가능성을 판단하는 핵심 자료이므로, 기한 내에 정확하고 충실하게 제출해야 합니다.
