태안군의 국유지 사용에 대한 변상금 부과 취소 판결

충청남도 태안군이 국유지인 주차장 및 마을회관 부지를 수십 년간 공공 목적으로 사용해왔습니다. 한국자산관리공사는 이 토지들을 무단으로 점유·사용했다고 보고 2018년에 변상금을 부과했으나, 중앙행정심판위원회는 태안군의 사용이 무단 점유가 아니라고 판단하여 이 처분을 취소했습니다. 이후 한국자산관리공사는 태안군에 대한 무상사용 승인을 공식적으로 철회하고, 철회 이후의 기간에 대해 다시 2022년 변상금을 부과했습니다. 이에 태안군은 이 변상금 부과 처분이 위법하다고 주장하며 소송을 제기했습니다.

관련 당사자

• 태안군: 충청남도 태안군. 국유지인 주차장, 마을회관, 도서관 부지를 공익 목적으로 점유·사용해온 지방자치단체입니다.
• 한국자산관리공사: 국유 일반재산의 관리·처분 업무를 총괄청으로부터 위탁받아 수행하는 법인입니다.

분쟁 상황

태안군은 1989년 서산군으로부터 국유지인 만리포집단시설지구 내 시설물 관리권을 이전받아 주차장, 마을회관, 공공도서관 등으로 사용해왔습니다. 특히 2004년에는 국립공원 구역 해제에 따라 국립공원관리공단으로부터 시설물 관리권을 무상으로 다시 인수받아 지속적으로 관리하고 사용했습니다. 그러나 2008년 한국자산관리공사가 이 국유지들의 관리 권한을 위탁받으면서 상황이 달라졌습니다. 한국자산관리공사는 2018년 태안군이 이 토지들을 대부계약 없이 점유·사용하고 있다며 총 3억 원이 넘는 변상금을 부과했습니다. 이에 태안군이 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구했고, 위원회는 태안군이 권원 없이 무단점유했다고 보기 어렵다며 2019년 변상금 부과 처분을 취소했습니다. 그러자 한국자산관리공사는 2019년 11월, 태안군에 대한 국유지 무상사용 승인을 명시적으로 철회한다는 통보를 했습니다. 그리고 이 철회 통보 이후의 기간(2020년 10월 8일부터 2022년 8월 21일까지)에 대해 다시 총 1억 5천만 원 상당의 변상금 부과 처분(제1토지 110,789,080원, 제2토지 41,761,300원)을 내렸고, 태안군은 이에 불복하여 이 사건 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 태안군이 마을회관이 있는 국유지에 대해 건물을 소유하기 위한 관습상의 법정지상권을 취득했는지 여부입니다. 둘째, 한국자산관리공사가 주차장 부지에 대한 태안군의 무상사용 승인을 철회한 행위가 적법한지 여부입니다. 셋째, 변상금 부과 처분이 장기간 사용을 방치하다가 부과된 것으로서 신뢰보호의 원칙에 위배되는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 한국자산관리공사가 태안군에 부과한 두 가지 변상금 부과 처분 중 일부는 취소하고, 나머지 일부는 유지하는 판결을 내렸습니다. 구체적으로, 마을회관 부지에 대한 41,761,300원의 변상금 부과 처분은 취소했습니다. 이는 건물의 소유권이 태안군으로 이전될 당시 토지와 건물의 소유자가 달랐고, 토지 사용에 대한 별도의 약정이 없었으므로 태안군이 관습상의 법정지상권을 취득했다고 보았기 때문입니다. 반면, 주차장 부지에 대한 110,789,080원의 변상금 부과 처분은 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다. 법원은 한국자산관리공사가 무상사용 승인을 철회할 권한이 있고, 신뢰보호 원칙을 적용하여 변상금 부과를 취소할 수는 없다고 보았습니다.

결론

이 판결은 국유재산을 장기간 공공 목적으로 사용한 지방자치단체의 권리를 일부 인정하면서도, 명확한 법적 권원 없는 사용에 대해서는 엄격하게 책임을 묻는 사례를 보여줍니다. 특히 토지 위에 건물이 존재하고 그 소유권이 분리된 경우 관습상의 법정지상권이 성립할 수 있음을 확인하여, 마을회관 부지에 대한 변상금 부과를 취소했습니다. 그러나 주차장 부지와 같이 건물 없이 토지만을 사용하는 경우에는 관리 주체의 무상사용 승인 철회 권한을 인정하고, 장기간의 방치만으로는 변상금 부과에 대한 신뢰보호 원칙이 적용되기 어렵다고 판단했습니다. 따라서 태안군은 마을회관 부지에 대한 변상금은 면제받았지만, 주차장 부지에 대한 변상금 110,789,080원을 납부해야 하는 결과가 되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 판결과 관련하여 중요한 법령 및 법리는 다음과 같습니다. 국유재산법 제72조 제1항 (변상금 징수)​: 이 조항은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 해당 재산 사용료나 대부료의 100분의 120에 해당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있습니다. 법원은 이러한 변상금 징수는 국유재산에 대한 사용·수익이나 점유가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에 적용되며, 사용·수익이나 점유를 정당화할 법적 지위에 있는 자에게는 적용되지 않는다고 보았습니다. 관습상의 법정지상권: 토지와 그 지상의 건물이 모두 동일한 소유자에 속하였다가 건물 또는 토지가 매매 기타 원인으로 인하여 양자의 소유자가 다르게 된 경우, 그 건물을 철거하기로 하는 합의가 없으면 건물 소유자는 토지 소유자에 대하여 그 건물을 위한 관습상의 법정지상권을 취득하게 됩니다. 이 사건에서는 대한민국 소유였던 토지(모항리 1392)와 건물(마을회관)이 건물의 무상양여로 인해 소유자가 태안군으로 달라지고 토지 사용에 대한 별도의 약정이 없었으므로, 법원은 태안군이 마을회관의 사용을 위해 필요한 범위 내에서 관습상의 법정지상권을 취득했다고 판단했습니다. 신뢰보호원칙: 행정상의 법률관계에서 행정청이 개인에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하고, 그에 대해 개인이 귀책사유 없이 이를 신뢰하여 어떤 행위를 하였는데, 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 개인의 이익이 침해될 때 적용되는 원칙입니다. 그러나 법원은 국유재산 무단 점용으로 인한 변상금 부과 처분은 법규의 규정 형식상 처분청의 재량이 허용되지 않는 기속행위에 해당하며, 국가가 장기간 무단 점유·사용을 방치했더라도 변상금 부과를 하지 않겠다는 공적 견해표명으로 볼 수 없으므로 신뢰보호원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

비슷한 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다. 공공기관이나 개인이 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지를 사용할 때는 반드시 명확한 사용 계약(대부계약, 사용허가 등)을 체결해야 합니다. 공공의 목적이라 하더라도 무단 점유는 변상금 부과 대상이 될 수 있습니다. 토지 위에 건물이 있는 경우, 토지와 건물의 소유권이 달라질 때 관습상의 법정지상권이 성립할 수 있는지 법률 전문가와 상담하여 권리 유무를 확인하는 것이 중요합니다. 이는 토지 사용에 대한 법적 권원이 될 수 있습니다. 행정청의 과거 행위나 장기간의 묵인이 특정 행위에 대한 '무상사용 승인'이나 '변상금 미부과 약속'으로 해석되지 않을 수 있습니다. 특히 국유재산의 무단 점용에 대한 변상금 부과는 관리청의 재량행위가 아닌 기속행위로 판단될 가능성이 높습니다. 국유재산 관리청으로부터 무상사용 승인 철회 통보를 받았다면, 그 이후의 사용은 법적 권원 없는 점유로 간주될 수 있으므로 즉시 대부 계약 체결 등을 통해 사용 권한을 확보해야 합니다.