유기질비료 속 캡사이신 검출로 인한 지원사업 참여 제한 통보 사건

주식회사 A는 비료에 캡사이신이 검출되어 유기질비료 지원사업 참여가 제한되자, 농촌진흥청의 캡사이신 검출 기준 고시와 농림축산식품부의 참여제한 통고가 위법하다며 무효확인 및 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 해당 고시와 통고가 직접적으로 국민의 권리 의무에 영향을 미치는 '행정처분'에 해당하지 않으므로, 행정소송의 대상이 될 수 없다고 판단하여 소송을 각하했습니다. 실제 사업 참여 제한 조치는 농협경제지주가 관련 법령 및 지침에 따라 내린 것이며, 이는 행정소송의 대상이 아니라는 취지입니다.

관련 당사자

• 주식회사 A: 부산물비료 퇴비 생산 및 판매업 등을 하는 회사로, 유기질비료 지원사업의 공급업체로 선정되었으나 캡사이신 검출로 인해 사업 참여가 제한되자 소송을 제기한 원고입니다.
• 농림축산식품부장관: 유기질비료 지원사업을 주관하고, 캡사이신 검출업체에 대한 사업 참여 검토 결과를 농촌진흥청장 및 농협경제지주에 통보한 피고입니다.
• 농촌진흥청장: 비료의 품질검사방법 및 시료채취기준을 고시하고, 유기질비료의 품질검사 및 유통단속을 담당하며 캡사이신 관련 기준을 신설·변경한 피고입니다.

분쟁 상황

원고인 주식회사 A는 비료 생산 및 판매 업체로서 농림축산식품부가 주관하는 유기질비료 지원사업에 참여하고 있었습니다. 2019년 11월 28일 농촌진흥청장이 '비료의 품질검사방법 및 시료채취기준' 고시를 개정하여 캡사이신 항목을 추가하고, 일정 함량(초기 0.01mg/kg, 이후 0.7mg/kg) 이상 검출 시 음식물류 폐기물을 사용한 것으로 판정하도록 기준을 마련했습니다. 원고가 생산한 비료 시료에서 이 기준을 초과하는 캡사이신이 검출되었고, 이에 농림축산식품부장관은 2021년 1월 18일 농촌진흥청장 및 농협경제지주에 캡사이신 검출업체에 대한 사업 참여 검토 결과를 통보했습니다. 이후 농협경제지주는 2021년 3월 22일 원고에게 2021년 7월 1일부터 약 21개월간 유기질비료 지원사업 참여를 제한한다는 통보를 했습니다. 이에 원고는 농촌진흥청장의 캡사이신 기준 고시와 농림축산식품부장관의 통고가 위법하여 무효임을 확인하고, 예비적으로 취소해달라는 행정소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고 농촌진흥청장이 고시한 '비료의 품질검사방법 및 시료채취기준' 중 캡사이신 관련 기준이 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'에 해당하는지 여부입니다. 둘째, 피고 농림축산식품부장관이 농협경제지주에 통보한 '캡사이신 검출업체에 대한 유기질비료 지원사업 참여 검토 결과 알림'이 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'에 해당하는지 여부입니다. 원고는 캡사이신 관련 기준이 과학적 근거가 없고, 비료 공정규격에 포함되지 않았으며, 사전 홍보나 공청회 절차를 거치지 않았고, 최소침해성 원칙 등에 위배되어 무효라고 주장했습니다. 또한, 농림축산식품부의 통고가 무효인 기준에 근거하거나, 청문 절차 없이 이루어졌고 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 주장했습니다.

법원의 판단

법원은 이 사건 소를 모두 각하했습니다. 이는 소송의 대상이 부적법하여 본안 심리에 들어가지 않고 소송을 종료한다는 의미입니다. 법원은 캡사이신 관련 기준(농촌진흥청 고시)과 농림축산식품부장관의 통고가 '행정처분'에 해당하지 않는다고 판단했습니다.

결론

재판부는 '항고소송의 대상이 되는 행정처분'은 국민의 구체적인 권리 의무나 법률관계에 직접적인 변동을 초래하는 행위여야 하는데, 농촌진흥청의 캡사이신 관련 기준은 그 자체로 비료생산업자의 사업 참여를 직접 제한하지 않으며, 농림축산식품부장관의 통고 역시 농협경제지주나 원고의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 초래하는 행위가 아니라고 보았습니다. 실제 원고의 사업 참여 제한은 농업협동조합법 및 비료관리법에 따라 권한을 위임받은 농협경제지주가 내린 조치로, 이는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라는 판단입니다. 따라서 원고의 주장은 본안 심리 대상이 아니므로 모두 각하되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결은 다음과 같은 주요 법령과 법리에 기반하고 있습니다.

1. 행정처분 및 항고소송의 대상에 관한 법리: 항고소송의 대상이 되는 '행정처분'은 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대해 법률에 따라 권리를 설정하거나 의무를 부담하게 하여, 국민의 구체적인 권리 의무나 법률관계에 직접적인 변동을 초래하는 행위를 말합니다. 일반적·추상적인 법령이나 행정청 내부에서의 행위, 단순한 알선, 권유, 사실상의 통지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없습니다 (대법원 2022. 12. 1. 선고 2019두48905 판결 등 참조).
2. 비료관리법 제14조 제2항 제7호: 비료업자는 등록하거나 신고한 제조원료 외의 물질을 사용하여 제조한 비료를 유통·공급하여서는 아니 된다는 규정으로, 비료의 품질 관리에 대한 기본적인 의무를 정하고 있습니다.
3. 비료관리법 제18조 제2항: 농림축산식품부장관 또는 시장·군수·구청장이 비료의 품질 관리를 위해 유통되는 비료의 품질을 검사할 수 있다는 규정으로, 비료 품질 검사의 법적 근거입니다.
4. 비료관리법 제7조 제1항, 제2항: 농림축산식품부장관이 비료의 수급 조절, 가격 안정, 친환경농업 육성을 위해 시·도지사 또는 농업협동조합중앙회로 하여금 비료를 공급하게 할 수 있고, 이 경우 농림축산식품부장관이 정하는 바에 따라 관리해야 한다고 규정합니다. 이는 유기질비료 지원사업의 법적 근거가 됩니다.
5. 농업협동조합법 제161조의4 제2항 및 같은 법 시행령 제45조의4 [별표 4] 제3호 마목: 농업협동조합중앙회로부터 분할하여 설립된 농협경제지주가 비료관리법 제7조에 따른 비료 공급 및 사용방법 지도 사업에 관한 업무를 수행할 때 농업협동조합중앙회로 의제된다고 규정합니다. 이는 농협경제지주가 유기질비료 지원사업과 관련하여 공급업체의 보조사업 참여를 제한하는 조치를 할 수 있는 권한의 근거가 됩니다.

참고 사항

이 사건은 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'의 범위를 이해하는 데 중요한 사례입니다.

1. 행정소송은 행정청의 행위 중 국민의 권리와 의무에 직접적인 영향을 미치는 '행정처분'만을 대상으로 합니다. 따라서 일반적이고 추상적인 법령(고시 등)이나 단순히 정보를 전달하는 사실상의 통지는 원칙적으로 행정소송의 대상이 될 수 없습니다.
2. 특정 고시나 행정청의 내부 지침이 존재하더라도, 그 자체로 권리 침해가 발생하는 것이 아니라 별도의 집행 행위를 통해 비로소 국민의 권리에 영향을 미치게 된다면, 해당 고시나 지침은 직접적인 행정처분으로 보기 어렵습니다.
3. 어떤 사업 참여 제한 조치가 이루어졌을 때, 실제로 그 조치를 내린 주체가 누구인지, 그 조치가 어떤 법적 근거를 가지는지 명확히 파악해야 합니다. 이 사건처럼 행정청의 위임을 받은 다른 기관(농협경제지주)이 내린 조치라면, 그 조치 자체의 성격을 판단하여 행정소송의 대상이 되는지, 아니면 민사소송 등으로 다툴 대상인지를 구분해야 합니다.
4. 만약 직접적인 권리 침해가 발생하는 최종적인 행정처분이 있다면, 그 처분을 대상으로 소송을 제기해야 합니다. 이 사건에서는 농협경제지주의 사업 참여 제한 통보가 원고의 권리에 직접적인 영향을 미쳤을 가능성이 있으나, 이 소송은 농림축산식품부장관과 농촌진흥청장을 상대로 제기되었습니다.
5. 법률이나 고시가 자신의 권리를 침해한다고 생각하더라도, 그것이 직접적인 '처분성'을 가지는지 신중하게 검토해야 소송의 각하를 피할 수 있습니다.