건설공사 입찰 담합으로 부과된 과징금 취소 불허 사건

A 주식회사를 포함한 여러 건설 관련 사업자들이 2005년부터 2009년까지 공공 발주 O 건설공사 입찰에서 낙찰 물량을 고르게 배분하기 위해 사전에 수주 순서를 정하는 등의 담합 행위를 지속적으로 저질렀습니다. 공정거래위원회는 이러한 담합 행위에 대해 과징금을 부과했고, A 주식회사는 과징금 부과 처분이 위법하다며 취소 소송을 제기했습니다. 대법원은 처분시효 도과 여부, 과징금 산정 기준의 위법성, 법 위반 횟수 가중 적용의 적법성, 부과과징금 산정 방식의 합리성, 과징금 액수의 비례 원칙 위배 여부 등 A 주식회사가 주장한 여러 쟁점들을 모두 받아들이지 않고, 공정거래위원회의 과징금 부과 처분이 적법하다는 원심의 판단을 유지하며 A 주식회사의 상고를 기각했습니다.

관련 당사자

• A 주식회사: 공정거래위원회로부터 건설공사 입찰 담합 행위로 과징금을 부과받고 이를 취소해달라고 소송을 제기한 회사입니다.
• 공정거래위원회: 사업자들의 부당한 공동행위를 규제하고 과징금을 부과하는 행정기관으로, A 주식회사에 과징금을 부과한 당사자입니다.

분쟁 상황

A 주식회사를 포함한 여러 건설 관련 사업자들은 2005년부터 2009년까지 공공 발주 O 건설공사 입찰 과정에서 상호 경쟁을 피하고 낙찰 물량을 고르게 배분하기 위해 사전에 수주 순서와 낙찰 예정사를 결정하는 등 담합 행위를 수차례에 걸쳐 진행했습니다. 이에 공정거래위원회는 이러한 행위가 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률'에서 금지하는 부당한 공동행위에 해당한다고 판단하여 A 주식회사에 과징금을 부과했습니다. A 주식회사는 이러한 과징금 부과 처분이 부당하다며 처분 취소를 구하는 소송을 제기했으나, 원심에서 패소하자 대법원에 상고했습니다. A 주식회사는 주로 담합 행위가 단일한 공동행위가 아니어서 처분시효가 지났고, 과징금 산정 시 적용된 공동수급체 수의 해석이 잘못되었으며, 과거 법 위반 횟수를 가중한 기준일 적용이 부당하다고 주장했습니다. 또한 과징금 부과 단계에서의 감경률 적용 방식이 위법하고, 최종적으로 부과된 과징금 액수가 지나치게 많아 비례의 원칙에 위배된다는 주장을 펼쳤습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 핵심 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 사업자들의 여러 차례 합의가 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당하여 처분시효가 도과하지 않았다고 본 것이 적법한지 여부입니다. 둘째, 과징금 기본 산정기준에 있어 공동수급체(여러 회사가 함께 참여하는 형태)의 수를 판단한 것이 위법한지 여부입니다. 셋째, 과거 법 위반 횟수를 가중하는 기준일의 적용이 위법한지 여부입니다. 넷째, 부과과징금 산정 단계에서 감경률을 적용하는 방식이 위법한지 여부입니다. 다섯째, 부과된 과징금 액수가 비례의 원칙에 위배되어 지나치게 과다한지 여부입니다.

법원의 판단

대법원은 원고인 A 주식회사의 상고를 모두 기각하고 상고에 따른 비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 이는 공정거래위원회가 A 주식회사에 부과한 과징금 처분이 적법하다는 원심의 판단을 그대로 유지한 것입니다.

결론

사업자들이 장기간에 걸쳐 여러 차례 담합 합의를 했더라도, 단일한 의사에 기초하여 동일한 목적을 위해 단절 없이 계속 실행되었다면 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 간주됩니다. 이러한 경우 공정거래위원회의 처분시효는 도과하지 않은 것으로 판단되며, 공정거래위원회의 과징금 산정 및 부과에는 폭넓은 재량권이 인정됩니다. 과징금 부과 기준이 관계 법령에 위배되지 않고 합리적이며 자의적이지 않다면 재량권 일탈·남용으로 보기는 어렵습니다. 특히, 공공 발주 공사 입찰에서의 담합 행위는 경쟁 제한 효과가 크고 장기간 다수의 입찰에 걸쳐 이루어졌다면, 부과된 과징금 액수가 상당하더라도 비례의 원칙에 위배된다고 보기 어렵습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다. 하나의 부당한 공동행위 판단 기준: 사업자들이 장기간에 걸쳐 여러 차례 합의를 했더라도, 그 합의들이 단일한 의사에 기초하여 동일한 목적을 수행하기 위해 단절 없이 계속 실행되어 왔다면, 구체적인 내용이 일부 변경되었더라도 이를 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 보아야 합니다. 이는 처분시효가 언제 시작되고 끝나는지를 판단하는 중요한 기준이 됩니다. (대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 등 참조) 공정거래법상 과징금 부과 재량권: 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '공정거래법') 제6조, 제22조 등과 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령」(이하 '공정거래법 시행령')은 공정거래위원회가 법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할지 여부와 구체적인 액수를 정하는 데 재량을 가지고 있음을 명시하고 있습니다. 다만, 재량을 행사하면서 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 잘못 판단했거나, 비례 및 평등 원칙에 반하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권 일탈·남용으로 위법해질 수 있습니다. (대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조) 입찰 담합 과징금 산정 기준: 공정거래법 시행령 제9조 제1항, 제61조 제1항 [별표 2] 2. 가. 3). 가)항에 따르면, '입찰 담합 및 이와 유사한 행위'에 대해서는 '계약금액에 100분의 10을 곱한 금액'이 과징금의 상한이자 기본 산정 기준이 됩니다. (대법원 2017. 4. 27. 선고 2016두33360 판결 등 참조) 과징금 고시의 자기구속 원칙: '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시'와 같은 재량준칙은 행정청 내부의 사무처리 기준으로서, 일반적으로 대외적인 구속력은 없습니다. 그러나 그 준칙이 반복적으로 시행되어 행정 관행이 되면 평등 원칙이나 신뢰보호 원칙에 따라 행정기관은 그 준칙에 따라야 할 자기구속을 받게 됩니다. 따라서 특별한 사정이 없는 한, 그에 반하는 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 될 수 있습니다. (대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결 등 참조) 법 위반 횟수 가중 기준일: 공정거래법 제55조의3 제1항, 제5항 및 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 2. 나. 항은 위반행위의 기간 및 횟수를 고려하여 과징금을 조정하도록 규정하고 있으며, 구 '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시'(2012. 8. 20. 개정된 것) III. 1. 라. 항은 '법 위반 횟수 가중을 위한 기준일'을 신고접수일, 직권조사계획 발표일 또는 조사공문 발송일 등으로 특정하고 있습니다. 이러한 기준의 적용은 공정거래위원회의 재량에 속하며, 관계법령에 위배되지 않고 불합리하거나 자의적이지 않다면 위법하다고 보기 어렵습니다. 부과과징금 조정: 공정거래법 시행령 제61조 제1항, [별표 2] 2. 라. 1)항 및 과징금 고시 IV. 4. 가. 항은 위반 사업자의 현실적 부담 능력, 위반행위가 시장에 미치는 효과, 취득한 이익의 규모 등을 고려하여 2차 조정된 산정기준을 감액하여 부과과징금을 정할 수 있도록 규정합니다. 감경 여부 및 감경률 등을 정하는 것 역시 공정거래위원회의 재량에 속하는 사항입니다.

참고 사항

여러 차례에 걸쳐 이루어진 담합 행위라도, 만약 그 행위들이 동일한 의사로 같은 목적을 가지고 단절 없이 계속되었다면 법적으로는 '하나의 부당한 공동행위'로 간주될 수 있습니다. 따라서 이러한 경우 마지막 담합 행위 종료 시점을 기준으로 처분시효가 계산되므로 시효가 지났다고 속단하기 어렵습니다. 입찰 담합과 같은 불법 행위는 계약금액의 10%를 상한으로 하는 높은 과징금이 부과될 수 있으며, 공동수급체 형태로 입찰에 참여했더라도 공정거래위원회는 이를 하나의 경쟁 주체로 보고 과징금을 산정하는 것이 합리적이라고 판단될 수 있습니다. 과거 3년간 3회 이상 법 위반 전력이 있고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우 과징금이 가중될 수 있습니다. 이때 '법 위반 횟수 가중을 위한 기준일'은 공정거래위원회가 조사를 시작한 날짜 등을 기준으로 판단될 가능성이 높습니다. 과징금 감경을 주장하려면 사업자의 현실적인 재정 상황, 위반 행위가 시장에 미치는 영향, 불법 행위로 얻은 이익의 규모 등을 구체적으로 제시해야 합니다. 하지만 감경 여부나 감경률 적용 방식은 공정거래위원회의 재량에 속하므로, 그 결정이 불합리하거나 자의적이지 않은 이상 법적으로 다투기 어려울 수 있습니다. 특히 공공 발주 공사 입찰 담합은 경쟁 제한 효과가 매우 크다고 보며, 장기간 여러 입찰에 걸쳐 이루어진 경우 부과되는 과징금 액수가 상당하더라도 비례의 원칙에 위배된다고 판단되기 어렵습니다.