행정
서귀포시가 ○○○공원 내 휴게음식점 조성 사업시행자로 원고를 지정했으나, 해당 토지가 절대보전지역으로 개발행위가 어렵고 특혜 소지가 있다는 이유로 지정 처분을 취소했습니다. 원고는 이 취소 처분이 부당하다며 소송을 제기했고, 원심인 고등법원은 취소 처분이 위법하다고 판단하여 원고의 손을 들어주었습니다. 그러나 대법원은 원심이 행정행위의 취소와 철회 사유에 대한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 않았다며 사건을 광주고등법원으로 돌려보냈습니다.
서귀포시는 2010년 2월 ○○○공원 내 도시관리계획을 변경한 후, 같은 해 6월 원고를 공원 내 휴게음식점 조성 사업시행자로 지정했습니다. 당시 시 산하 부서는 해당 토지가 절대보전지역임에도 불구하고 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례에 따라 공원시설에 해당하면 개발행위 허가가 가능할 수 있다는 의견을 제시했습니다. 원고는 이에 따라 6월 말 휴게음식점 설치를 위한 실시계획인가 신청을 했습니다. 그러나 서귀포시는 9월 중순, 이 토지가 제주특별법상 절대보전지역으로 자연자원의 원형 훼손 우려가 있다며 사업시행자 지정을 취소할 예정이라고 통보했습니다. 원고가 취소의 부당성을 주장했음에도 불구하고, 서귀포시는 10월 초 '자연자원의 원형 훼손 우려 및 특혜 소지'를 이유로 사업시행자 지정을 취소하는 처분을 내렸습니다. 이에 원고는 이 취소 처분이 부당하다며 행정소송을 제기하게 되었습니다.
행정청이 수익적 행정행위를 취소할 때 해당 사유가 행정행위 성립 당시의 하자(취소 사유)인지 또는 성립 이후의 사정 변경(철회 사유)인지의 구분과 관련 법리의 올바른 적용 여부가 쟁점입니다. 또한 행정소송에서 처분 사유를 추가하거나 변경할 때 '기본적 사실관계의 동일성' 판단 기준, 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법상 절대보전지역 내 개발행위 허가 요건, '자연자원의 원형 훼손' 여부 판단, 사업시행자 지정 신청 시 다른 법령에 따른 허가 증명 서류 첨부 의무 유무 및 특혜 시비에 대한 판단, 그리고 행정행위 취소 시 공익과 사익의 비교형량 필요성 등이 주요 쟁점으로 다루어졌습니다.
대법원은 원심판결을 파기하고 사건을 광주고등법원에 환송하였습니다. 이는 원심이 행정행위의 취소 및 철회 사유에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 않아 판결 결과에 영향을 미쳤다고 보았기 때문입니다.
대법원은 원심 법원이 행정처분 취소 사유와 철회 사유의 법리를 오해했고 충분한 심리를 하지 않았다고 판단하여, 사건을 다시 심리하도록 돌려보냈습니다. 이에 따라 원심 법원은 사업시행자 지정 처분 당시에 피고가 주장하는 위법 또는 부당한 하자가 있었는지, 예를 들어 휴게음식점 사업으로 절대보전지역의 원형이 훼손되거나 변형되는지 여부, 도시계획시설사업 시행자 지정 신청서에 도지사의 허가 사실을 증명하는 서류 사본이 첨부되어야 하는지 및 그 여부 등을 면밀히 재심리해야 합니다. 만약 그러한 하자가 인정된다면 나아가 사업시행자 지정을 취소해야 할 공익상 필요와 그 취소로 인해 원고가 입을 불이익을 비교형량하여 이 사건 취소 처분의 정당성을 다시 판단해야 합니다.
이 사건은 행정행위의 취소와 철회, 그리고 처분사유 추가·변경 시 '기본적 사실관계의 동일성' 여부에 대한 법리를 중요하게 다루고 있습니다.
행정행위의 취소와 철회: 대법원은 행정행위의 '취소'는 해당 행위가 성립될 때 존재했던 위법 또는 부당한 하자를 이유로 그 효력을 소급하여 소멸시키는 행정처분이라고 설명합니다. 반면 '철회'는 적법하게 효력을 발하고 있는 행정행위를, 그 이후에 새로 발생한 사정 변경이나 중대한 공익상의 필요를 이유로 장래에 향해 그 효력을 소멸시키는 행정처분입니다. 이 사건에서 피고는 사업시행자 지정 당시 존재했던 하자를 주장했으므로, 이는 '취소' 사유에 해당한다고 보아야 한다는 법리가 적용되었습니다.
처분사유 추가·변경 시 '기본적 사실관계의 동일성': 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분 근거로 삼은 사유와 '기본적 사실관계의 동일성'이 인정되는 한도 내에서 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있습니다. 여기서 '기본적 사실관계의 동일성'은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정됩니다. 대법원은 피고가 이 사건 변론 과정에서 추가로 주장한 사유들이 당초 취소 처분의 근거가 된 사유를 구체적으로 부연하거나 그와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 범위 내에 있다고 판단했습니다.
제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(제주특별법) 제292조 (절대보전지역 관리): 이 법률은 절대보전지역 안에서는 그 지역 지정 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물 및 시설의 설치, 토지의 형질변경, 도로의 신설 등 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시킬 우려가 있는 행위를 원칙적으로 금지합니다. 다만, '자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 아니하는 범위 안에서 도조례로 정하는 행위로서 도지사의 허가를 받은 경우'와 같은 예외적인 상황에서는 허용될 수 있습니다. 이 사건에서는 휴게음식점 사업을 위한 평탄작업이나 소나무 벌채 등이 이 조항에서 금지하는 '자연자원의 원형 훼손 또는 변형'에 해당하는지 여부가 중요한 판단 기준이 됩니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(국토계획법 시행령) 제96조 제1항, 제5항 (사업시행자 지정 신청 시 서류): 이 시행령은 도시계획시설사업의 시행자로 지정받고자 하는 자가 신청서를 제출할 때, 해당 사업이 다른 법령에 의해 면허, 허가, 인가 등을 받아야 하는 경우 그 사실을 증명하는 서류 사본을 신청서에 첨부해야 한다고 규정하고 있습니다. 대법원은 원심에서 이 규정에 따라 원고의 사업시행자 지정 신청 시 제주특별법 제292조 제3항 단서 제5호에 따른 도지사의 허가 사실을 증명하는 서류 사본 첨부가 요구되었는지 여부를 심리했어야 한다고 지적했습니다.
수익적 행정행위 취소 시 공익과 사익의 비교형량: 행정청이 개인에게 이익을 주는 수익적 행정행위(예: 사업시행자 지정)를 취소할 경우, 그 취소로 인해 침해되는 개인의 불이익과 취소를 통해 달성하고자 하는 공익을 반드시 비교·형량하여 취소 여부 및 그 범위의 적정성을 판단해야 합니다. 원심은 이러한 비교형량을 제대로 하지 않았다는 지적을 받았습니다.
유사한 사업을 계획하는 경우 다음 사항들을 면밀히 고려해야 합니다.
행정처분 근거 및 이유 명확화: 행정청이 수익적 행정처분을 취소할 때는 취소의 근거 사유를 명확히 제시해야 하며, 해당 사유가 당초 처분 당시의 위법 또는 부당한 하자(취소 사유)인지 아니면 처분 이후 새로 발생한 사정 변경(철회 사유)인지를 정확히 구분하는 것이 중요합니다.
법률 요건에 대한 철저한 검토: 절대보전지역 등 특별한 규제가 적용되는 지역에서 개발 사업을 추진할 경우, 관련 특별법, 조례, 시행령 등 모든 법령의 요건을 사전에 철저히 검토해야 합니다. 특히 '자연자원의 원형 훼손 또는 변형'과 같이 해석의 여지가 있는 요건은 행정청의 판단에 따라 사업의 성패가 갈릴 수 있으므로 매우 신중하게 접근해야 합니다.
사업시행자 지정 신청 시 서류 완비: 도시계획시설사업 시행자 지정을 신청할 때에는 해당 사업이 다른 법령에 따라 면허, 허가, 인가 등이 필요한 경우, 그 사실을 증명하는 서류 사본을 빠짐없이 첨부해야 합니다. 서류 미비는 추후 사업 지정 취소의 빌미가 될 수 있습니다.
행정기관 내부 의견의 한계 인식: 행정기관 내부의 검토 의견은 잠정적이거나 유보적인 성격을 가질 수 있습니다. 따라서 그러한 의견에 전적으로 의존하기보다는 관련 법규를 직접 확인하고 필요한 허가 요건을 스스로 충족하는 것이 중요합니다.
공익과 사익의 비교형량 고려: 행정청이 개인에게 이익을 주는 수익적 행정행위를 취소할 경우, 취소로 인해 개인이 입게 될 불이익과 취소를 통해 달성하고자 하는 공익을 반드시 비교형량하게 됩니다. 사업 계획 단계부터 공익적 요소와 환경 보전의 중요성을 충분히 고려하여 계획을 수립하는 것이 필요합니다.
행정처분 시점의 하자 확인: 행정처분 취소 소송에서는 처분 시점에 존재했던 하자가 중요한 판단 기준이 됩니다. 사업시행자 지정과 같은 수익적 처분을 받았다면, 처분 당시 법률적 요건을 모두 충족했음을 입증할 수 있는 자료를 잘 보관해야 합니다.
