국립공원 내 토지 잡목 제거 및 농지 사용 불허가 사건

원고가 소유한 국립공원 내 토지(공원자연환경지구이자 상수원보호구역)에 대해 잡목을 제거하고 농지로 사용하기 위한 행위허가를 신청했으나, 피고인 국립공원공단이 자연자원 및 멸종위기 야생생물 서식처 훼손 우려를 이유로 불허가 처분을 했습니다. 원고는 이 처분이 재량권 일탈·남용이라고 주장하며 취소를 청구했으나, 법원은 피고의 처분이 적법하다고 보아 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: C국립공원 내 광주 북구 B 답 2,807m² 토지의 소유자입니다.
• 피고 국립공원공단: 환경부장관의 위탁을 받아 C국립공원을 관리하는 기관입니다.

분쟁 상황

원고 A는 자신이 소유한 광주 북구 B 답 2,807m²(C국립공원 내 공원자연환경지구 및 상수원보호구역에 해당)에 대해 잡목을 제거하고 농지로 사용하기를 원했습니다. 먼저 2019년 5월 8일 광주광역시 북구청장에게 수도법에 따른 행위허가를 신청했고, 북구청은 국립공원공단에 협의를 요청했습니다. 국립공원공단은 2019년 5월 31일 현장 조사를 실시한 후 2019년 6월 2일 북구청에 잡목 제거 시 자연자원 및 멸종위기 야생생물 서식처 훼손 우려로 자연공원법상 행위허가 기준에 부적합하다는 이유로 '부동의' 의견을 회신했습니다. 이에 북구청은 2019년 6월 3일 원고에게 불수리 통지를 했습니다. 원고는 2019년 6월 26일 다시 피고 국립공원공단에 직접 자연공원법에 따른 잡목 제거 및 농지 사용 행위허가를 신청했습니다. 피고는 2019년 6월 28일 재차 현장 조사를 한 후 2019년 7월 5일 원고에게 앞서 북구청에 회신했던 것과 동일한 이유(자연자원 및 멸종위기 야생생물 서식처 훼손 우려)로 행위허가를 불허하는 처분(이 사건 처분)을 했습니다. 원고는 이 사건 토지의 잡목들은 보호 가치가 낮고 제거하더라도 생태계 영향이 미미하며, 멸종위기종 서식 여부도 불확실하고, 주변에 도로와 취락지구, 개인 농장이 있어 이 사건 토지의 현황을 고려할 때 피고의 처분이 재량권을 일탈·남용했다고 주장하며 불허가 처분 취소를 청구했습니다.

핵심 쟁점

국립공원 내 토지의 소유자가 잡목을 제거하고 농지로 사용하기 위해 공원관리청에 행위허가를 신청했을 때, 공원관리청이 자연환경 보전의 필요성을 이유로 불허가 처분한 것이 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분인지 여부가 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

원고의 청구를 기각하며, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 즉, 국립공원공단의 행위허가 불허가 처분은 적법하다고 판단되었습니다.

결론

법원은 피고 국립공원공단이 원고의 신청을 불허가한 처분에 재량권 일탈이나 남용이 있었다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 이는 이 사건 토지가 공원자연환경지구로서 보존이 필요하고, 실제 현장 조사 결과 다양한 수목이 산림을 형성하며 멸종위기 야생생물이 서식할 우려가 있어 잡목 제거 및 농지 조성 행위가 자연 상태에 상당한 영향을 미칠 수 있다고 본 것입니다. 또한 원고의 신청 내용이 '농업용지로 사용하기 위한 잡목제거'였으나, 이후 일반 농업용지 사용을 제한할 방법이 없다는 점도 고려되었습니다. 따라서 자연공원법상 행위허가 기준에 비추어 피고의 처분이 정당하다고 보았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 자연공원법 제23조 제1항 (행위허가)​: 공원구역에서 공원사업 외에 토지의 형질변경(예: 개간) 등의 행위를 하려는 자는 공원관리청의 허가를 받아야 합니다. 이는 국립공원의 자연을 보호하기 위한 핵심 규정입니다.
2. 자연공원법 제23조 제2항 (행위허가 기준)​: 행위허가는 다음 네 가지 기준에 맞아야 합니다.
   • 자연공원법 제18조 제2항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준에 맞을 것.
   • 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 것.
   • 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치지 아니할 것.
   • 일반인의 자연공원 이용에 현저한 지장을 주지 아니할 것. 특히 이 사건에서는 세 번째 기준인 '보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치지 아니할 것'이 중요한 판단 기준이 되었습니다.
3. 자연공원법 제18조 제1항 제2호 (공원자연환경지구의 성격)​: 이 사건 토지가 속한 공원자연환경지구는 공원자연보존지구의 완충 공간으로서 보존할 공익상 필요가 있는 지역으로 지정됩니다. 이는 해당 지역의 개발이 엄격하게 제한될 수 있음을 의미합니다.
4. 재량행위와 사법심사 원칙: 자연공원법 제23조에 따른 행위허가는 그 요건이 '보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치지 아니할 것'과 같이 불확정 개념으로 되어 있어 행정청(국립공원공단)에 재량권이 부여된 '재량행위'로 인정됩니다. 법원은 이러한 재량행위에 대한 심사 시 행정청의 공익 판단의 여지를 존중하며, 처분에 '재량권의 일탈·남용'이 있었는지 여부만을 심사합니다. 재량권 일탈·남용은 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 포함하며, 이러한 일탈·남용에 대한 증명 책임은 행정행위의 효력을 다투는 원고에게 있습니다. 이 사건에서 법원은 피고의 처분이 재량권의 범위를 넘어서지 않았다고 판단했습니다.

참고 사항

국립공원 등 보호구역 내 토지 소유자로서 개발 행위를 계획하고 있다면, 다음과 같은 사항들을 반드시 고려해야 합니다.

1. 관련 법규 준수: 자연공원법, 수도법 등 해당 토지에 적용되는 모든 관련 법규와 그에 따른 허가 기준을 철저히 확인해야 합니다. 특히 국립공원 내 행위허가는 엄격한 기준이 적용됩니다.
2. 공익적 가치 우선: 국립공원과 같은 보호구역은 사유지라 할지라도 공익적 보전 가치가 크게 인정됩니다. 따라서 개인의 토지 이용 계획보다 자연 보전이라는 공익적 목적이 우선될 수 있습니다.
3. 현장 조사 및 생태계 영향: 공원관리청은 현장 조사를 통해 해당 토지의 실제 자연 상태, 서식하는 동식물, 특히 멸종위기종의 존재 여부 등을 면밀히 검토합니다. 신청 행위가 자연 생태계에 미칠 영향이 중요하게 평가됩니다.
4. 재량권 행사와 증명 책임: 공원관리청의 행위허가는 재량행위에 해당하며, 법원은 행정청의 재량에 기초한 공익 판단을 존중합니다. 만약 불허가 처분이 부당하다고 판단하여 소송을 제기할 경우, 불허가 처분에 재량권 일탈·남용(사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등)이 있었음을 원고 스스로 증명해야 할 책임이 있습니다.
5. 신청 내용의 구체성 및 일관성: 신청 내용과 실제 이용 의도 사이에 차이가 있거나 모호할 경우, 향후 다른 용도로 사용될 가능성을 이유로 불허될 수 있습니다. 신청의 목적과 계획을 명확하고 구체적으로 제시하는 것이 중요합니다.