행정
주식회사 A는 2011년부터 2015년까지 폐기물 종합재활용업체 C에 화학점결 폐주물사 약 2,382톤의 처리를 위탁했습니다. C는 이 폐기물을 익산시 폐석산에 매립했는데, 이 과정에서 허용치를 초과하는 중금속 검출과 침출수 유출 등 심각한 환경오염이 발생했습니다. 이에 금산군수는 A사에 폐기물 처리 조치명령을 내렸고, A사가 이를 이행하지 않자 익산시장은 2021년부터 행정대집행을 실시하여 총 91억 5,800만 원 상당의 비용을 지출했습니다. 익산시장은 이 중 1억 7,718만 2,511원의 비용납부명령을 A사에 내렸습니다. 이후 2022년에 금산군수가 다시 A사에 조치명령을 내렸고, A사가 이를 또 불이행하자 익산시장은 2022년 10월부터 2023년 1월까지 5만 4,060톤의 폐기물을 추가로 처리하는 대집행을 실시하여 86억 9,520만 1,700원의 비용이 소요되었습니다. 익산시장은 A사에 이 사건 대집행 비용 중 1억 8,523만 7,610원을 납부하라는 비용납부명령을 내렸습니다. A사는 이 대집행 계고처분과 비용납부명령의 취소를 구하는 소송을 제기했으나, 법원은 대집행이 이미 완료되어 계고처분 취소 청구는 법률상 이익이 없다고 보아 각하했습니다. 또한, 비용납부명령 취소 청구에 대해서는 조치명령 및 계고처분에 당연무효의 하자가 없으며 익산시장의 대집행 권한, 의무 이행 내용의 특정성, 사전 통지 절차, 재량권 행사 등에 문제가 없다고 판단하여 A사의 청구를 기각했습니다.
주식회사 A는 화학점결 폐주물사를 유한회사 C에 위탁 처리했는데, C사는 이를 익산시 폐석산에 불법 매립했습니다. 이로 인해 폐석산에서 기준치를 초과하는 중금속이 검출되고 침출수가 유출되는 등 심각한 토양 및 수질 오염이 발생했습니다. 관할 행정기관인 금산군수는 A사에 폐기물 처리 조치명령을 내렸지만 A사는 이를 이행하지 않았고, 이에 폐석산 관할 지자체인 익산시장이 대집행을 통해 오염된 폐기물을 처리하고 그 비용을 A사에 청구했습니다. A사는 익산시장의 대집행 계고처분과 비용납부명령이 위법하다며 소송을 제기했습니다.
폐기물 불법 매립에 대한 행정대집행 계고처분 및 비용납부명령의 적법성이 쟁점이 되었습니다. 특히, 대집행이 완료된 계고처분의 취소 가능성, 선행 조치명령 및 계고처분의 하자가 후행 비용납부명령에 승계되는지 여부, 대집행 권한의 주체, 의무이행 내용의 특정성, 사전 통지 및 의견 제출 기회 부여 여부, 그리고 비용 분담 비율 산정의 재량권 일탈·남용 여부가 주요하게 다뤄졌습니다.
제1심 판결을 취소하고, 이 사건 소 중 계고처분 취소 청구 부분은 대집행이 완료되어 법률상 이익이 없으므로 각하했습니다. 원고가 추가한 비용납부명령 취소 청구는 모두 이유 없으므로 기각했습니다.
법원은 주식회사 A가 폐기물을 위탁 처리할 당시 수탁업체의 처리 능력을 제대로 확인하지 않아 불법 매립과 환경오염이 발생한 것에 대해 A사의 책임이 있다고 보았습니다. 이에 따라 익산시장이 실시한 행정대집행과 비용납부명령은 적법하다고 판단했습니다. 대집행이 완료된 후에는 계고처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없으며, 비용납부명령은 선행 처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 독립적인 효력을 가지므로, A사가 주장하는 하자들이 인정되지 않아 최종적으로 비용납부명령은 유효하다고 결정되었습니다.
이 사건은 주로 폐기물관리법과 행정대집행법이 적용되었습니다.
폐기물관리법 제17조 제1항 제3호(구법 포함)는 사업장폐기물배출자가 폐기물 처리를 위탁할 때 수탁자가 폐기물 처리 기준 및 재활용 방법에 맞게 처리할 능력이 있는지 확인해야 할 의무를 규정합니다. 즉, 폐기물을 버리는 사업자도 폐기물이 적절히 처리되는지 확인할 책임이 있다는 의미입니다.
폐기물관리법 제48조(구법 포함)는 폐기물이 기준에 맞지 않게 처리되거나 불법 매립될 경우 환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장 등 행정청이 필요한 조치를 명할 수 있도록 합니다. 이는 환경오염 방지를 위한 행정청의 권한을 명시한 것입니다.
폐기물관리법 제49조 제1항과 행정대집행법 제2조, 제3조 제1항, 제5조는 행정청이 명령을 받은 자가 이를 이행하지 않을 경우, 행정대집행을 실시하고 그 비용을 징수할 수 있도록 합니다. 여기서 '당해 행정청'은 반드시 명령을 내린 행정청으로 한정되지 않고, 의무 불이행 방치를 막고 의무 이행을 확보할 필요가 있는 행정청(이 사건에서는 폐기물 매립지 관할인 익산시장)도 대집행을 할 수 있다고 해석되었습니다. 대집행 전에는 문서로 상당한 이행기한을 정하여 계고(경고)해야 하고, 실제 소요된 비용을 의무자에게 납부 명해야 합니다.
행정절차법 제3조 제1항은 행정절차의 일반법이지만, 행정대집행법과 같이 행정절차에 대한 특별한 규정이 있는 경우 특별법인 행정대집행법이 우선 적용됩니다. 따라서 대집행 비용납부명령 시 행정대집행법에 사전 통지 및 의견 제출 기회 부여 절차가 규정되어 있지 않다면 별도의 행정절차법상 사전 통지 의무는 배제될 수 있습니다.
환경정책기본법 제44조 제2항, 토양환경보전법 제10조의3 제2항, 구 폐기물관리법 제3조의2 제4항 등은 둘 이상의 오염원인자에 대해 연대책임을 규정하고, 각자의 책임 범위가 불분명할 경우 오염된 환경 '전체'를 복원하는 데 필요한 조치를 명할 수 있음을 보여줍니다. 이 사건에서 법원은 폐기물 매립량이 불분명하게 섞여 있어 개별 오염 기여도를 정확히 파악하기 어려운 상황에서, 폐기물 배출량에 기초한 비용 분담 산정 방식에 합리성이 있다고 보았습니다.
또한, 불가쟁력과 하자 승계 법리에 따라 선행 처분(조치명령, 계고처분)과 후행 처분(비용납부명령)이 독립적인 법률효과를 가지는 경우, 선행 처분에 불가쟁력이 발생하면 중대하고 명백한 하자가 없는 이상 선행 처분의 하자를 이유로 후행 처분의 효력을 다툴 수 없다는 원칙이 적용되었습니다. 법원은 이 사건 조치명령에 당연무효의 하자가 없다고 판단했습니다.
명확성의 원칙, 비례의 원칙, 평등의 원칙 등 행정법의 일반 원칙들도 검토되었습니다. 법원은 대집행 의무의 내용이 반드시 한 문서로만 특정되어야 하는 것이 아니며, 관련 문서와 전후 사정을 종합하여 의무자가 내용을 파악할 수 있으면 충분하다고 보아 명확성 원칙 위반을 인정하지 않았습니다. 또한, 환경 보호라는 공익이 개인의 경제적 피해보다 크다고 보아 비례 원칙 위반 주장도 배척했으며, 합리적인 기준(폐기물 배출량)에 따른 조치 대상 선정은 평등 원칙 위반이 아니라고 판단했습니다.
폐기물 배출 사업자는 폐기물 처리나 재활용을 위탁할 때 수탁업체가 해당 폐기물을 적법한 기준과 방법에 따라 처리할 능력이 있는지 반드시 확인해야 합니다. 단순히 계약을 체결하는 것을 넘어 수탁업체의 허가 내용, 처리 설비, 과거 실적 등을 면밀히 검토하고 감독해야 합니다. 환경오염이 발생했을 경우, 오염원인자는 여러 명일지라도 오염된 환경 전체를 복원할 책임이 부과될 수 있으며, 행정기관은 폐기물 배출량 등 합리적인 기준에 따라 비용을 분담시킬 수 있습니다. 행정기관의 조치명령에 이의가 있다면, 행정대집행이 실제로 이루어지기 전에 법적 절차를 통해 다투어야 합니다. 대집행이 완료되면 그 전 단계의 계고처분은 취소를 구할 법률상 이익이 사라질 수 있습니다. 행정대집행 비용납부명령은 그 자체로 독립적인 처분으로 간주될 수 있으므로, 선행 처분에 대한 하자가 중대하고 명백하여 당연무효가 아닌 이상 비용납부명령 자체의 적법성을 다퉈야 합니다. 특히 대규모 환경오염의 경우, 공익 보호의 필요성이 매우 크기 때문에 오염원인자의 사익이 일정 부분 제한될 수 있음을 인지해야 합니다.
