음성군 골프장 사업 시행자 변경 및 실시계획 인가 무효 확인 사건

음성군이 골프장 조성을 위한 군계획시설사업을 추진하는 과정에서, 처음에는 회원제 골프장으로 사업시행자를 지정하고 실시계획을 인가했으나, 법원에서 '회원제 골프장은 도시·군계획시설에 해당하지 않는다'는 이유로 무효 판결을 받았습니다. 이후 음성군수는 해당 인가를 취소하고 대중제 골프장으로 사업의 성격을 변경하여 새로운 사업시행자(주식회사 E)를 지정하고 실시계획을 다시 인가했습니다. 이에 토지 소유자들(원고 A, B, C, D)은 새로운 사업시행자 지정 과정에서 토지 소유자 전원에 대한 동의 절차가 이루어지지 않았고, 제출된 '토지사용승낙서'가 사업시행자 지정 동의로 볼 수 없으므로, 사업시행자 지정이 무효이며, 그에 따른 실시계획 인가 역시 무효라고 주장하며 소송을 제기했으나, 법원은 원고들의 주장을 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (A, B, C, D): 음성군 골프장 부지 내 토지 소유자들로, 새로운 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분의 무효를 주장했습니다.
• 피고 (음성군수): 군계획시설(체육시설-F) 실시계획 인가 처분을 한 행정기관의 장입니다.
• 피고 보조참가인 (주식회사 E): 음성군 골프장 조성 사업의 새로운 사업시행자로 지정된 민간사업자입니다.
• 소외 L종친회: 이 사건 부지 내 토지소유자 중 한 곳으로, 최초의 회원제 골프장 실시계획 인가 처분의 무효 확인 소송을 제기하여 승소했습니다.
• I 주식회사: 최초로 회원제 골프장 사업시행자로 지정되었던 민간사업자입니다.

분쟁 상황

음성군에서는 H 일원에 군계획시설(체육시설)인 골프장 조성을 추진해 왔습니다. 처음에는 2015년 I 주식회사를 사업시행자로 지정하고 회원제 골프장 조성을 위한 실시계획을 인가했습니다. 그러나 일부 토지 소유자(L종친회)가 '회원제 골프장은 국토계획법상 도시·군계획시설인 체육시설에 해당하지 않아 인가 처분이 무효'라며 소송을 제기했고, 법원은 2017년 3월 L종친회의 주장을 받아들여 해당 인가 처분이 무효임을 확인하는 판결을 내렸습니다. 이 판결이 확정되자 음성군수는 2017년 5월 종전 인가 처분을 취소했습니다. 이후 음성군수는 골프장 사업의 성격을 대중제 골프장으로 변경하고, 새로운 사업시행자인 주식회사 E를 2017년 7월에 지정했습니다. 주식회사 E는 이 사건 부지 토지 소유자 25인 중 14인(56%)으로부터 토지사용승낙서를 제출받았습니다. 뒤이어 음성군수는 2017년 10월 대중제 골프장 조성을 위한 실시계획을 다시 인가했습니다. 이에 대해 또 다른 토지 소유자들(원고 A, B, C, D)이 새로운 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분에 절차상, 내용상 하자가 있어 무효라며 소송을 제기하면서 분쟁이 발생했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 핵심 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 새로운 사업시행자 지정 과정에서 토지 소유자 '전원'에게 사업 정보를 제공하고 동의를 받아야 하는지 여부.
2. 피고 보조참가인이 토지 소유자들로부터 제출받은 '토지사용승낙서'가 국토계획법상 '사업시행자 지정 동의' 요건을 충족하는지 여부.
3. 위 절차적 또는 내용적 하자가 중대·명백하여 사업시행자 지정 처분 및 후행하는 실시계획 인가 처분이 당연 무효에 해당하는지 여부.

법원의 판단

법원은 원고들의 청구를 모두 기각하고, 소송비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다. 즉, 피고(음성군수)의 군계획시설(체육시설-F) 실시계획인가처분은 무효가 아니라고 판단했습니다.

결론

법원은 다음과 같은 이유로 원고들의 주장을 받아들이지 않았습니다.

1. 토지소유자 '전원'에 대한 동의 절차 진행 여부: 국토계획법 시행령은 민간사업자의 사업시행자 지정을 위해 '토지 소유자 총수의 2분의 1 이상'의 동의 요건을 규정할 뿐, '전원'에게 동의 절차를 진행해야 한다는 규정은 없다고 보았습니다. 따라서 2분의 1 이상의 동의를 얻었다면 절차상 하자가 있다고 볼 수 없으며, 설령 하자가 있더라도 무효로 할 만큼 중대·명백하다고 볼 수 없다고 판단했습니다.
2. 동의 내용의 유효 여부: 제출된 '토지사용승낙서'에 '사용용도: 골프장 조성 관련 인허가 일체사항', '토지 사용자: 피고 보조참가인(주식회사 E)'이 명시되어 있었으므로, 토지 소유자들이 '골프장 조성사업'과 '피고 보조참가인의 사업시행자 지정'을 위한 동의임을 충분히 인식하고 동의서를 제출했다고 판단했습니다. 즉 동의 목적, 사업시행자, 대상 사업 등이 특정되어 토지 소유자의 동의가 유효하다고 보았습니다. 이러한 이유로 법원은 선행 처분인 사업시행자 지정에 중대·명백한 하자가 없어 무효가 아니므로, 후행 처분인 실시계획 인가 처분 또한 유효하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에서는 주로 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(이하 '국토계획법') 및 동법 시행령의 특정 조항들이 적용되었습니다.

1. 국토계획법 제30조 (도시·군관리계획의 결정)​: 도시·군관리계획은 국토의 이용 및 개발에 관한 계획으로, 골프장과 같은 체육시설의 신설이 여기에 포함될 수 있습니다. 이 조항에 따라 음성 군관리계획(체육시설) 결정이 변경 고시되었습니다.
2. 국토계획법 제86조 제7항 및 시행령 제96조 제2항 (민간사업자의 사업시행자 지정 요건)​: 이 조항들은 국가, 지방자치단체, 공공기관 등이 아닌 민간사업자가 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받으려면 일정한 요건을 갖추도록 규정하고 있습니다. 구체적으로는 사업 대상 토지 면적의 3분의 2 이상을 소유하고, 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 합니다. 이 사건에서 피고 보조참가인이 토지 소유자 25인 중 14인(56%)의 동의를 얻어 이 요건을 충족했는지 여부가 쟁점이 되었습니다.
3. 국토계획법 제88조 (실시계획의 인가)​: 도시·군계획시설사업의 시행자는 사업을 시행하기 전에 사업에 대한 실시계획을 작성하여 인가를 받아야 합니다. 이 인가가 이 사건의 최종 처분 대상이었습니다.
4. 행정처분 무효 확인의 법리: 행정처분의 무효를 주장하여 그 무효 확인을 구하는 소송에서는, 처분의 하자가 '중대하고 명백하여' 누가 보더라도 그 처분이 무효임을 알 수 있을 정도여야 합니다. 이러한 하자에 대한 주장 및 증명 책임은 해당 처분의 무효를 주장하는 원고에게 있습니다. 이 사건에서는 사업시행자 지정 절차의 하자가 중대·명백한지 여부가 핵심 쟁점이었습니다.
5. 사업시행자 지정 동의의 유효성 요건 (대법원 판례 참조)​: 민간사업자의 공공성을 보완하고 일방적인 토지 수용을 제어하기 위한 취지에서 토지 소유자의 동의가 유효하려면, 동의 목적(사업시행자 지정), 지정될 사업시행자, 시행될 대상 사업 등이 구체적으로 특정되어 토지 소유자에게 제공되어야 합니다. 법원은 제출된 토지사용승낙서의 내용을 통해 이러한 요건이 충족되었다고 판단했습니다.

참고 사항

1. 사업 인허가 절차 이해: 민간 사업자가 도시·군계획시설 사업의 시행자로 지정받으려면 국토계획법 및 시행령에 따라 일정 면적 이상의 토지 소유 요건과 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의 요건을 갖추어야 합니다. 이러한 절차를 충분히 이해하는 것이 중요합니다.
2. 동의서 작성 시 주의: 토지 소유자가 동의서를 제출할 때는 동의의 정확한 목적, 지정될 사업시행자, 대상 사업 정보 등을 명확히 확인해야 합니다. 단순히 '토지 사용 승낙'을 넘어 '사업시행자 지정'에 대한 동의의사까지 포함하는지 여부가 중요할 수 있습니다.
3. 절차적 하자 주장 시: 행정 처분의 무효를 주장하려면 해당 하자가 '중대하고 명백하다'는 것을 입증해야 합니다. 단순히 절차를 따르지 않았다는 것만으로는 무효가 아닐 수 있으며, 법원에서 무효로 인정받기는 매우 어렵다는 점을 인지해야 합니다.
4. 정보 제공의 범위: 민간 사업자가 사업시행자로 지정받기 위해 토지 소유자의 동의를 받을 때, 모든 토지 소유자에게 정보를 제공해야 할 의무가 법적으로 명시되어 있지 않은 경우, 법원은 필요한 동의 비율을 충족한 이상 전체 토지 소유자에게 정보를 제공하지 않았다는 점만으로 하자를 인정하지 않을 수 있습니다.