개발제한구역 내 조형물 불법 설치 이행강제금 부과 처분 사건

농업회사법인 A주식회사가 개발제한구역으로 지정된 토지에 조경시설 및 조형물을 설치하고 토지 형질을 불법 변경한 행위로 인해 창원시 진해구청장으로부터 두 차례에 걸쳐 이행강제금 부과 처분을 받았습니다. 원고는 이 처분들이 신뢰보호 원칙과 비례의 원칙을 위반하고 면적 산정이 잘못되었다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 두 번째 이행강제금 부과 처분 취소 청구는 제소기간을 넘겨 부적법하다는 이유로 각하하고, 첫 번째 이행강제금 부과 처분에 대한 원고의 주장을 모두 기각하여 원고 패소 판결을 내렸습니다.

관련 당사자

• 농업회사법인 A주식회사: 개발제한구역에 조경시설 및 조형물을 불법 설치하고 토지 형질을 변경한 법인 (원고)
• 창원시 진해구청장: 개발제한구역법 위반을 이유로 농업회사법인 A주식회사에 이행강제금을 부과한 행정청 (피고)

분쟁 상황

농업회사법인 A주식회사는 개발제한구역으로 지정된 토지에 조경시설 및 조형물을 설치하고 그 주위 토지에 쇄석을 포설하여 토지 형질을 불법으로 변경했습니다. 이에 창원시 진해구청장은 원고에게 2017년 9월 20일부터 수차례에 걸쳐 철거(원상복구) 시정명령을 내리고, 이를 이행하지 않을 경우 이행강제금을 부과하겠다고 계고했습니다. 원고는 피고 담당자로부터 법규 위반이 아니라는 설명을 들었다며 신뢰보호의 원칙 위반, 조형물이 예술작품으로서 보존 가치가 높으므로 철거는 비례의 원칙 위반, 이행강제금 산정 시 위반면적이 과다하게 산정되었다고 주장하며 이행강제금 부과 처분의 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 또한, 소송이 진행되는 중 두 번째 이행강제금 처분이 내려지자 이에 대해서도 취소를 청구했습니다.

핵심 쟁점

이행강제금 부과 처분 취소 소송 중 두 번째 처분에 대한 소송이 제소기간 내에 제기되었는지 여부 첫 번째 이행강제금 부과 처분이 행정법상 신뢰보호의 원칙을 위반했는지 여부 첫 번째 이행강제금 부과 처분이 비례의 원칙을 위반하거나 재량권을 남용하여 위법한지 여부 첫 번째 이행강제금 산정 시 위반 면적이 적법하게 산정되었는지 여부

법원의 판단

법원은 다음과 같이 판결했습니다.

1. 피고가 2019년 12월 24일 원고에게 부과한 이행강제금 51,020,000원의 부과처분 취소 청구 부분은 원고가 제소기간(처분이 있음을 안 날로부터 90일)을 훨씬 지난 2022년 1월 10일에 이르러서야 소송을 제기했으므로 부적법하여 각하한다.
2. 원고가 주장하는 피고의 2018년 12월 20일 이행강제금 45,577,000원 부과처분(이 사건 제1 처분)에 대한 취소 청구는 다음과 같은 이유로 모두 기각한다.
   • 신뢰보호의 원칙 위반 주장: 피고 측 담당자가 법규 위반이 아니라는 공적인 견해표명을 했다고 인정할 증거가 없고, 국토계획법상 농지개량을 위한 형질변경 허가와 개발제한구역법상 공작물 설치 허가는 별개이므로 원고에게 귀책사유가 없다고 볼 수 없다.
   • 재량권 일탈·남용 주장: 개발제한구역법의 입법 취지, 원고가 2년 넘게 시정명령을 불이행한 점, 법령에 따라 이행강제금액이 산정된 점, 위반 규모가 큰 점 등을 종합할 때 피고의 처분이 위법하다고 볼 수 없다.
   • 위반면적 산정 위법 주장: 조형물 설치 및 쇄석 포설은 농지개량을 위한 형질변경 범위를 넘어선 불법 행위이며, 성토된 면적 전체를 위반면적으로 본 것은 타당하므로 면적 산정에 위법이 없다.
3. 소송비용은 원고가 부담한다.

결론

법원은 두 번째 이행강제금 부과 처분 취소 소송은 제소기간 도과로 각하했으며, 첫 번째 이행강제금 부과 처분에 대한 원고의 모든 주장을 받아들이지 않아 원고에게 최종적으로 패소 판결을 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 다음 법령과 법리에 따라 판단되었습니다.

1. 행정소송법 제20조 제1항 (제소기간)​ 행정소송법은 행정처분의 취소를 구하는 소송(취소소송)은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기해야 한다고 규정하고 있습니다. 이는 행정처분의 법적 안정성을 확보하기 위한 중요한 요건입니다. 이 사건에서 원고는 2019년 12월 27일에 두 번째 이행강제금 부과 처분을 알았음에도 90일이 훨씬 지난 2022년 1월 10일에 이르러서야 취소소송을 제기했으므로, 법원은 이 청구를 제소기간 도과로 각하했습니다.

2. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(개발제한구역법) 제12조 제1항 및 제30조의2 개발제한구역법 제12조 제1항은 개발제한구역 내에서 건축물의 건축, 공작물 설치, 토지 형질 변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하며, 허가를 받은 경우에만 예외적으로 허용하고 있습니다. 이는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 자연환경을 보전하려는 법의 목적을 달성하기 위함입니다. 원고는 허가 없이 조형물을 설치하고 쇄석을 포설하여 토지 형질을 변경함으로써 이 조항을 위반했습니다. 개발제한구역법 제30조의2는 시정명령을 이행하지 않은 경우 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이 사건에서 피고는 원고가 수차례의 시정명령에도 불구하고 불법 시설물을 철거하거나 원상복구하지 않자 법에 따라 이행강제금을 부과했습니다.

3. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제56조 국토계획법 제56조는 토지의 형질 변경 등의 개발행위 시 허가를 받도록 규정합니다. 이 사건에서 원고는 2011년경 농지개량을 위한 토지 형질변경 허가를 받았다고 주장했으나, 법원은 이 허가는 농지개량을 위한 평탄화 작업에 관한 것이었을 뿐, 이 사건 조형물과 같은 공작물의 제작·설치나 공원 조성과는 무관하다고 판단했습니다. 즉, 국토계획법상 농지개량을 위한 허가를 받았다고 하여 개발제한구역법상 공작물 설치 허가가 필요 없는 것은 아닙니다.

4. 행정법의 일반원칙: 신뢰보호의 원칙 신뢰보호의 원칙은 행정청의 공적인 견해표명, 그에 대한 개인의 신뢰, 개인에게 귀책사유 없음, 신뢰에 따른 행위, 그에 반하는 처분으로 인한 이익 침해 등의 요건을 충족할 때 적용될 수 있습니다. 이 사건에서 법원은 원고가 피고 측 담당자로부터 법규 위반이 아니라는 구체적인 답변을 들었다는 증거가 없고, 국토계획법상 허가와 개발제한구역법상 허가는 별개의 절차이므로 원고에게 귀책사유가 없다고 보기 어렵다고 판단하여 신뢰보호의 원칙이 적용되지 않는다고 보았습니다.

5. 행정법의 일반원칙: 비례의 원칙 및 재량권 일탈·남용 여부 비례의 원칙은 행정기관의 처분이 행정목적 달성에 필요한 정도를 넘어서서는 안 되며, 처분으로 인해 발생하는 공익과 사익을 형량하여 합리적인 범위 내에서 이루어져야 한다는 원칙입니다. 이를 위반하거나 재량권을 벗어나거나 남용한 처분은 위법합니다. 법원은 개발제한구역법의 입법 취지, 원고가 2년이 넘는 기간 동안 시정명령을 불이행한 점, 법령에 따른 이행강제금 산정 기준을 준수한 점, 불법 형질변경된 토지의 면적이 상당하여 위반 정도가 경미하다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 피고의 이행강제금 부과 처분이 비례의 원칙을 위반하거나 재량권을 일탈·남용했다고 볼 수 없다고 판단했습니다.

참고 사항

개발제한구역 내에서는 건축물의 건축, 공작물 설치, 토지 형질 변경 등의 행위는 반드시 관련 법령(개발제한구역법, 국토계획법 등)에 따른 적법한 허가를 미리 받아야 합니다. 특히 여러 법령이 중첩 적용될 수 있는 경우에는 각 법령에 따른 허가 요건을 개별적으로 확인하고 충족해야 합니다. 행정기관 담당자의 구두 설명이나 안내만으로는 향후 행정처분이 있었을 때 신뢰보호의 원칙을 주장하기 어려울 수 있습니다. 중요한 사안에 대해서는 반드시 서면으로 질의하고 서면 답변을 받아 보관하는 것이 추후 분쟁 발생 시 중요한 증거가 될 수 있습니다. 행정기관의 처분에 불복하여 취소소송을 제기할 경우, 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 소송을 제기해야 합니다. 이 기간을 넘기면 법원에서 소송이 부적법하다고 판단하여 각하될 수 있으므로 기한 준수가 매우 중요합니다. 이행강제금은 시정명령 불이행 시 반복적으로 부과될 수 있으며, 불법 행위의 정도, 기간, 관련 법령의 입법 취지 등을 고려하여 적법하게 산정됩니다. 불법 행위가 명백한 경우에는 행정처분이 내려지기 전에 자진하여 시정 조치를 이행함으로써 불필요한 이행강제금 부과나 법적 분쟁을 피하는 것이 현명합니다. 개발제한구역 내의 토지를 매매하거나 시설물을 설치할 계획이 있다면, 해당 토지의 과거 형질 변경 이력이나 기존 시설물의 적법성 여부를 철저히 확인해야 합니다. 불법 상태를 인지하고 토지를 매수하거나 시설물을 인수하는 경우, 이전 소유자의 불법 행위에 대한 후속 처분의 대상이 될 수 있습니다.