부천 주택재개발 정비구역 해제처분 취소 판결

이 사건은 부천시의 한 주택재개발정비사업조합이 부천시장을 상대로 정비구역 해제 처분을 취소해달라고 제기한 소송입니다. 부천시는 2008년 V 일대를 주택재개발정비구역으로 지정했고, 원고인 A조합은 2009년 조합 설립 인가를, 2010년 사업시행 인가를 받았습니다. 2015년 일부 조합원들의 요청으로 부천시는 A조합의 설립인가를 취소했으나, 법원은 해산 동의율이 부족하다는 이유로 2018년 이 취소 처분이 위법하다고 판결하여 확정되었습니다. 이후 2018년 9월, 해당 정비구역 내 토지 면적의 과반수를 소유한 주민들이 구 도시 및 주거환경정비법과 부천시 조례에 따라 정비구역 해제를 요청했습니다. 부천시는 이 요청을 받아들여 공람, 시의회, 도시계획위원회 등의 절차를 거쳐 2019년 5월 정비구역 지정을 해제하고 조합설립인가가 취소되었음을 고시했습니다. 이에 A조합은 부천시의 정비구역 해제 처분이 위법하다며 소송을 제기했습니다. 법원은 '조합설립인가 취소 고시'는 단순한 법률 효과 통지에 불과하여 소송 대상이 아니라고 보아 이 부분 청구를 각하했습니다. 그러나 '정비구역 해제 처분'에 대해서는 부천시 조례가 상위 법률의 위임 범위를 넘어 해제 사유를 정했다고 해석했고, 피고인 부천시장이 정비구역 해제 사유의 존재를 충분히 입증하지 못했으며, 정비사업의 진행 상황이나 주민 의견, 경제성 등을 종합적으로 고려하지 않아 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보아 정비구역 해제 처분을 취소했습니다. 또한 법원은 항소심 판결 선고시까지 이 사건 해제 처분의 효력을 정지한다고 결정했습니다.

관련 당사자

• A 주택재개발정비사업조합 (원고): 주택재개발정비사업을 추진하는 주체
• B 주식회사 (원고보조참가인): A조합과 아파트 신축공사 도급계약을 체결한 시공사
• C (원고보조참가인): 원고 A조합을 보조하여 소송에 참가한 자
• 부천시장 (피고): 정비구역 지정 및 해제 처분 권한을 가진 행정기관
• D 외 17명 (피고보조참가인): 이 사건 정비구역 내 토지등소유자들로, 정비구역 해제를 요청한 측의 이해관계인

분쟁 상황

2008년 부천시 V 일원 137,022.8㎡가 주택재개발정비구역으로 지정되었고, 2009년 2월 27일 A주택재개발정비사업조합이 설립인가를 받았습니다. 2010년 7월 15일 사업시행인가를 받은 후 사업이 진행되던 중 2015년 5월 4일 일부 토지등소유자의 조합 해산 동의 요청으로 부천시는 2015년 5월 22일 조합설립인가 취소 처분을 내렸습니다. 그러나 2018년 6월 15일 대법원에서 해산 동의율이 법정 과반수에 미치지 못한다는 이유로 이 취소 처분이 위법하다는 판결이 확정되었고, 부천시는 2018년 7월 2일 위 취소 처분을 다시 취소했습니다. 이후 2018년 9월 17일, 이 사건 정비구역 중 국·공유지를 제외한 토지 면적의 54.99%에 해당하는 토지등소유자들이 구 도시 및 주거환경정비법과 부천시 조례에 근거하여 정비구역 해제를 요청했습니다. 부천시는 이 요청을 받아들여 2018년 12월 17일부터 2019년 1월 16일까지 공람을 실시하고, 2019년 3월 부천시의회 의결 및 2019년 4월 부천시 도시계획위원회 의결을 거쳐 2019년 5월 20일 정비구역 지정을 해제하고 조합설립인가가 취소되었음을 고시했습니다. 이에 A조합은 부천시의 정비구역 해제 처분 및 조합설립인가 취소 고시가 위법하다며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

재개발 정비구역 해제와 관련하여,

1. 지방자치단체 조례가 상위 법률의 위임 범위를 초과하여 정비구역 해제 사유를 정한 것이 무효인지 여부.
2. 정비구역 해제 요청 시 집합건물의 토지등소유자 동의율 산정 방식의 적법성.
3. 행정청의 정비구역 해제 처분 사유(토지등소유자에게 과도한 부담 예상 또는 정비구역 지정 목적 달성 불가능)가 실제로 존재했는지 여부.
4. 행정청의 정비구역 해제 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부.
5. 조합설립인가 취소 고시가 행정소송의 대상이 되는 처분인지 여부.

법원의 판단

1. 조합설립인가 취소처분의 취소를 구하는 청구는 각하되었습니다. (피고의 고시는 법률상 당연히 취소된 사실을 알리는 관념의 통지에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니라고 판단).
2. 부천시장이 2019년 5월 20일 원고에게 내린 정비구역 등 해제 처분은 취소되었습니다. (조례의 위임 범위 일탈, 해제 처분 사유 부존재, 재량권 일탈·남용 인정).
3. 소송 비용은 원고 및 원고보조참가인들이 1/5, 피고 및 피고보조참가인들이 나머지 4/5를 부담합니다.
4. 위 정비구역 해제 처분은 이 사건 항소심 판결 선고시까지 효력이 정지됩니다.

결론

법원은 재개발 조합설립인가 취소 고시가 행정소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 보아 이 부분에 대한 소송은 각하했습니다. 그러나 정비구역 해제 처분에 대해서는, 해당 조례가 상위 법률인 구 도시정비법의 위임 범위를 넘어서 해제 사유를 완결적으로 정할 수 없다고 판단했습니다. 또한 피고(부천시장)가 정비구역 해제 사유인 '과도한 부담'이나 '목적 달성 불가능'을 충분히 입증하지 못했고, 정비사업의 진행 상황, 주민들의 종합적인 의견, 경제성 등을 제대로 고려하지 않아 재량권을 남용했다고 보아 정비구역 해제 처분을 취소했습니다. 이 판결로 인해 해당 정비구역은 해제 처분의 효력이 정지되어 사업 추진의 가능성이 다시 열리게 되었습니다.

연관 법령 및 법리

1. 구 도시 및 주거환경정비법 (이하 '구 도시정비법') 제21조 (정비구역등의 해제)​: 이 조항은 정비사업 시행으로 토지등소유자에게 과도한 부담이 예상되거나 정비구역 지정 목적 달성이 어렵다고 인정될 때 정비구역을 해제할 수 있도록 규정하고 있으며, 구체적인 기준은 시·도 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있습니다. 그러나 법원은 이 위임 규정이 조례로 하여금 해제 사유를 '완결적으로 정의'하도록 하는 것이 아니라, 해제 사유 심사·판단을 개시하기 위한 요건이나 판단의 '기준'을 설정하는 데 그쳐야 한다고 보았습니다. 따라서 조례가 상위 법률의 위임 범위를 넘어서는 경우 무효가 될 수 있습니다.
2. 구 도시정비법 제22조 제3항 (조합설립인가의 취소 등)​: 정비구역 등이 해제·고시되면 조합설립인가는 법률상 당연히 취소된 것으로 봅니다. 이 경우 시장·군수 등이 해당 내용을 고시하는 것은 법률상 이미 발생한 효과를 알리는 '관념의 통지'에 불과하며, 조합설립인가를 취소하는 새로운 행정처분이 아니므로 항고소송의 대상이 되지 않습니다.
3. 구 도시정비법 제1조 (목적)​: 이 법은 도시의 기능 회복, 주거 환경 개선, 노후·불량 건축물 효율적 개량 등을 통해 도시 환경 개선 및 주거 생활의 질 향상을 목적으로 합니다. 정비구역 해제 여부를 판단할 때는 이러한 정비사업의 궁극적인 목적을 달성할 수 있는지 여부를 종합적으로 고려해야 합니다.
4. 행정계획 및 재량권 일탈·남용의 법리: 행정청은 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 넓은 '형성의 자유'를 가집니다. 그러나 이러한 자유는 무제한적이지 않으며, 행정계획과 관련된 공익과 사익, 그리고 여러 공익 또는 사익 간의 이익을 '정당하게 비교·형량'해야 합니다. 만약 행정청이 이익형량을 전혀 하지 않거나, 반드시 고려해야 할 사항을 누락하거나, 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 했다면 이는 '재량권 일탈·남용'에 해당하여 위법한 처분이 됩니다.
5. 증명책임 분배의 일반 원칙: 항고소송에서는 처분의 적법성을 주장하는 행정청(피고)에게 그 처분 사유의 존재에 관한 증명책임이 있습니다. 즉, 행정처분이 적법하다는 것을 행정청 스스로가 입증해야 합니다.

참고 사항

1. 정비사업 해산 또는 해제 요청 시, 관련 법률 및 조례에 명시된 동의율과 절차를 철저히 확인해야 합니다. 특히 조례가 상위 법률의 위임 범위를 넘어서 규정하고 있다면 그 조항은 무효가 될 수 있으므로 주의해야 합니다.
2. 집합건물의 구분소유자가 정비구역 해제에 동의하는 경우, 대지 공유 지분 소유권을 근거로 각 구분소유자를 개별적인 토지등소유자로 산정하는 것이 일반적이며, 대표자 1인으로 제한하지 않습니다.
3. 행정청이 정비구역을 해제할 때는 단순히 일정 비율의 토지등소유자 동의 요청이 있다는 것만으로 결정할 수 없습니다. 사업 추진 상황, 주민들의 전반적인 의사, 사업의 경제성 및 수익성, 주민 갈등의 정도, 그리고 해제로 인해 발생할 공익과 사익의 이익 형량 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 신중하게 판단해야 합니다.
4. 정비사업이 일정 기간 지체되었다 하더라도, 과거 위법한 행정처분으로 인해 불가피하게 사업 추진이 어려웠던 기간이 있었다면 이를 사업 지연의 원인으로 참작해야 합니다.
5. 행정청의 처분에 불복하는 경우, 해당 처분이 법률상 항고소송의 대상이 되는 '처분'인지 여부를 먼저 확인해야 합니다. 단순히 사실을 통지하는 '관념의 통지'는 소송 대상이 될 수 없습니다.
6. 행정처분에 대한 취소 소송에서 처분의 적법성은 처분을 내린 행정청이 증명해야 할 책임이 있습니다.