교회 토지 환지예정지 지정 취소 불복 사건

도시개발사업 조합이 토지 소유 교회에 지정한 환지예정지에 대해 교회가 약정 위반, 절차적 위법, 실체적 위법 등을 주장하며 지정 처분 취소를 요구했으나, 법원은 교회의 모든 주장을 기각하고 해당 처분이 적법하다고 판단한 사건입니다.

관련 당사자

• A교회: 평택시 C 일대 도시개발사업 지구 내 10,789m² 토지를 소유하고 있던 교회로, 환지예정지지정처분에 불복하여 소송을 제기한 원고입니다.
• B 도시개발사업조합: 평택시 C 일대 도시개발사업을 추진하고 환지예정지지정처분을 한 주체이자 소송의 피고입니다.
• 주식회사 J 및 (가칭)B도시개발사업추진위원회: 과거 A교회와 도시개발사업에 대한 동의 및 협조를 위한 약정을 체결했던 사업 관련 주체들입니다.
• X 주식회사: 공동주택건설사업의 시행자이자 B 도시개발사업조합의 조합원으로, 환지계획에 따라 집단환지를 받은 주체입니다.
• 평택시장 및 경기도지사: 도시개발구역 지정, 개발계획 수립, 실시계획 인가 등 행정 처분을 한 관할 행정청입니다.

분쟁 상황

피고 B 도시개발사업조합은 평택시 C 일대 127,204m²에 대한 도시개발사업을 추진하던 중, 해당 사업지구 내 10,789m² 토지를 소유한 원고 A교회에 9,000m²의 토지를 환지예정지로 지정했습니다. 이에 A교회는 해당 처분에 불복하여 여러 주장을 펼쳤습니다.

첫째, A교회는 2007년 (가칭)추진위원회 및 주식회사 J과 체결한 약정에 따르면 교회 운영을 위한 주차장 확보와 환지청산금 등 추가 비용 부담이 없을 것을 조건으로 사업에 동의했으나, 환지계획에 따라 토지 면적이 감소하고, 주차장 위치가 멀어졌으며, 13억 2,144만원의 환지청산금을 부담하게 되어 약정 위반이자 신뢰보호 원칙, 종교의 자유, 거주이전의 자유 침해라고 주장했습니다.

둘째, A교회는 피고 조합의 절차적 위법을 주장했습니다. 조합원 수가 100인 미만인 조합은 대의원회를 둘 수 없는데, 피고가 조합원 수 103명으로 보고 대의원회를 구성한 것은, R 토지 등의 공유자들을 부당하게 조합원으로 산정하고 일부 토지들이 명의신탁된 것임에도 실질적 소유자가 아닌 명의수탁자들을 조합원으로 인정했기 때문이라고 주장했습니다. 또한 환지계획 중 체비지 관련 사항에 대해 대의원회의 심의·의결을 거치지 않았고, 대의원 자격 및 회의 운영에도 위법이 있었다고 주장했습니다.

셋째, A교회는 실체적 위법도 주장했습니다. 원고 소유 토지에 대한 감정평가가 지나치게 낮게, 환지 후 토지는 과도하게 높게 평가되어 청산부담금이 증가했으며, 피고에 유리한 감정평가기관 선정이 있었다고 했습니다. 또한 X 주식회사에 대해 합리적 이유 없이 21,668.1m²의 과도한 증환지가 이루어졌고, 평택시의 보완 요구에 따라 낮췄던 집단체비지 비율을 환지계획 인가 후 다시 90%로 위법하게 변경했다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 피고 조합의 환지예정지지정처분이 원고 A교회와 체결했던 과거 약정을 위반하고 신뢰보호의 원칙, 종교의 자유, 거주이전의 자유를 침해했는지 여부입니다.
2. 피고 조합의 대의원회 구성이 도시개발법령상 조합원 수 산정 기준을 위반하여 절차적으로 위법한지, 특히 일부 토지에 대한 명의신탁 여부에 따라 조합원 수가 달라지는지 여부입니다.
3. 환지계획 수립 시 체비지에 관한 사항이 대의원회의 적법한 심의·의결을 거치지 않았거나, 감정평가 결과가 위법하며, 특정 조합원(X 주식회사)에게 과도한 증환지가 이루어졌는지 여부입니다.
4. 환지계획 인가 이후 집단체비지 비율이 위법하게 변경되었는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고 A교회의 청구를 모두 기각하고, 소송 비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 B 도시개발사업조합이 진행한 환지예정지지정처분이 A교회와의 약정을 위반했거나 신뢰보호의 원칙, 종교의 자유 등을 침해했다고 보기 어렵고, 대의원회 구성 및 운영, 환지계획 수립 및 변경 과정 등에서도 도시개발법령상 절차적·실체적 위법 사항이 없다고 판단했습니다. 따라서 원고 교회의 청구를 받아들이지 않았으며, 이는 도시개발사업 진행 과정에서 조합 설립, 환지계획 수립 및 변경 등에서 적법한 절차와 기준을 준수했는지 여부가 중요한 판단 기준이 됨을 보여줍니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결에 인용되거나 적용된 주요 법령 및 법리입니다.

• 도시개발법 제28조 제2항 (환지계획의 내용)​: 환지계획은 종전 토지와 환지의 위치, 지목, 면적, 토질, 수리, 이용 상황, 환경 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 합리적으로 정해야 합니다. 이 사건에서 법원은 A교회의 환지 후 토지가 기반시설 정비와 도로 접근성 개선 등으로 개발이익을 포함한 가치를 가지게 되므로, 환지계획이 합리적이라고 판단했습니다.

• 도시개발법 시행규칙 제26조, 제27조 제2항, 제3항 (평가식 환지설계 기준)​: 평가식 환지 설계 시 비례율은 모든 조합원에게 동일하게 적용되며, 감보율은 각 조합원의 종전 토지 평가금액과 환지받는 토지의 평가 결과에 따라 다르게 산출됩니다. 법원은 A교회가 청산부담금 산정에 있어 종교시설 특성 미고려를 주장했으나, 동일한 비례율 적용이 적법하다고 보았습니다.

• 도시개발법 시행령 제11조 제2항 (조합원 자격 기준)​: 공유 토지의 경우 도시개발구역 지정에 관한 공람·공고일 전에 공유로 된 토지에 대해서는 공유자 각 1인을 조합원으로 보며, 공람·공고일 후에 공유로 된 토지에 대해서는 대표 공유자 1인만을 조합원으로 봅니다. 이 사건에서 R 토지는 공람공고일 전부터 공유되던 토지였으므로, 각 공유자를 조합원으로 인정한 피고의 판단이 적법하다고 보았습니다.

• 구 도시개발법 시행령 제36조 제1항 (대의원회 설치)​: 조합원의 수가 100인 미만인 조합은 총회의 권한을 대행하게 하기 위한 대의원회를 둘 수 없습니다. 이 사건에서는 조합원 수 산정의 적법성이 쟁점이 되었으나, 명의신탁 주장이 받아들여지지 않아 조합원 수가 100인 이상이므로 대의원회 설치가 적법하다고 판단되었습니다.

• 도시개발법 제29조 제2항, 도시개발법 시행령 제60조 제1항 제2호 (환지계획의 경미한 변경)​: 토지 또는 건축물 소유자(체비지인 경우에는 시행자 또는 체비지 매수자)의 동의를 얻어 환지계획을 변경하는 경우로서 다른 토지 또는 건축물 소유자에 대한 환지계획의 변경이 없는 경우에는 관할 행정청의 변경인가를 받을 필요가 없는 '환지계획의 경미한 변경'으로 봅니다. 이 사건에서 X사에 대한 집단환지 면적을 줄이고 집단체비지 면적을 늘린 변경은 X사의 동의를 얻었고 다른 조합원에 영향을 주지 않아 경미한 변경으로 인정되었습니다.

• 도시개발법 제40조 (청산금), 제41조 (청산금 징수·교부), 제46조 (환지처분 효과 발생)​: 청산금은 환지처분을 하는 때에 결정되며, 환지처분이 공고된 후에 확정된 청산금을 징수할 수 있습니다. 피고는 사업자금 조달 문제 해결을 위해 X사에 대한 증환지를 줄이고 체비지를 늘린 바, 이는 환지처분 전 청산금 조달의 어려움을 해소하기 위한 합리적 조치로 인정되었습니다.

• 신뢰보호의 원칙: 행정기관의 공적인 견해 표명에 대한 개인의 신뢰가 보호되어야 한다는 원칙입니다. 그러나 이 사건 약정에는 환지 시 증환지 또는 감환지가 될 수 있음을 인지한다는 내용이 있었고, 청산금 면책이나 주차장 인접 설치 확약 내용이 명확하지 않아 신뢰보호의 원칙 위반으로 보기 어렵다고 판단되었습니다.

• 도시개발업무지침: 집단체비지 면적 비율에 대한 지침은 대외적 구속력을 가지는 법규가 아닌 행정청 내부의 사무처리 준칙으로 보았으며, 개정 지침상 추가 결정 여지도 있어 위법하다고 보지 않았습니다.

참고 사항

유사한 도시개발사업 관련 분쟁 상황에 대비하기 위해 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

• 약정 내용의 명확성 확인: 도시개발사업 추진 시 체결하는 약정은 법적 구속력을 가지므로, 토지 배정 기준, 비용 부담 여부 및 금액, 시설물 설치 등 구체적인 내용을 명확하게 명시해야 합니다. 포괄적인 문구는 추후 분쟁의 소지가 될 수 있습니다.
• 관련 법령 및 고시 지속적인 확인: 도시개발법, 시행령, 시행규칙 등 관련 법규와 사업지구 지정, 개발계획, 실시계획, 환지계획 변경 고시 내용을 꼼꼼히 확인하고 이해하는 것이 중요합니다. 특히, 고시 내용 변경 시 자신의 권리에 미치는 영향을 파악해야 합니다.
• 조합 운영 절차의 적법성 감시: 도시개발조합의 조합원 자격 판단 기준(특히 공유 토지 및 명의신탁 여부), 총회 및 대의원회 설치 및 운영 절차는 법령과 정관에 따라 엄격히 준수되어야 합니다. 조합원 수 산정이나 회의록 작성 등 절차적 하자가 없는지 지속적으로 주시할 필요가 있습니다.
• 감정평가 절차 및 결과 검토: 환지계획의 기반이 되는 감정평가 결과에 불만이 있다면, 감정평가기관 선정 절차와 평가의 구체적인 내용(비교표준지, 품등비교 등)에 위법성이나 부당성이 없는지 면밀히 검토하고 이의를 제기할 수 있습니다.
• 환지계획 변경의 적법성 확인: 환지계획 변경 시에는 해당 변경이 '경미한 변경'에 해당하는지, 관련 법령 및 절차(대의원회 의결, 관할 행정청 인가 여부 등)를 준수했는지, 그리고 다른 조합원에게 불이익이 없는지 등을 확인해야 합니다.
• 사업 진행 상황에 대한 적극적인 대응: 도시개발사업은 장기간에 걸쳐 진행되며, 여러 단계에서 계획 변경이 발생할 수 있으므로, 각 단계별 공고나 통지 내용을 지속적으로 확인하고, 권리에 불이익이 예상될 경우 행정심판 청구나 소송 제기 등 적극적으로 대응해야 합니다.