서울시 공영 주차장 사용 허가 연장 거부 처분 취소 사건

주식회사 A와 B는 서울시에 기부채납한 F주차장의 사용 허가 기간 연장을 신청했으나 서울시가 이를 거부하자 거부 처분 취소 소송을 제기했습니다. 원고들은 G 주식회사의 무단 점유로 인해 허가받은 기간 동안 주차장을 실제로 사용하지 못한 것이 서울시의 책임이라고 주장하며 기간 연장을 요구했습니다. 하지만 법원은 G 주식회사의 점유가 원고 A과 G 주식회사 사이의 계약 및 분쟁에서 비롯되었고, 서울시는 전대차 계약에 대한 책임을 원고들에게 분명히 고지했으므로 서울시의 귀책사유로 볼 수 없다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A (원고): 서울 서초구 일대에 주차장을 건설하여 서울시에 기부채납하고, 일정 기간 무상 사용 허가를 받아 운영하던 민간투자사업 시행자. 후에 주차장 운영권을 G 주식회사에 전대함.
• B 주식회사 (원고): 주식회사 A와 함께 H 컨소시엄을 구성하여 F주차장 관리 운영권을 가지고 사용기간 연장 허가를 받은 회사.
• 서울특별시 (피고): F주차장의 소유주이자 원고들에게 공유재산 사용 허가를 내주고 사용 기간 연장 거부 처분을 한 행정청.
• G 주식회사: 원고 A으로부터 F주차장 중 주차장 부분을 전대받아 사용·수익했던 회사로, 전대차 계약 종료 후에도 주차장을 점유하며 원고들과 분쟁을 겪음.

분쟁 상황

원고 A은 서울 서초구에 F주차장을 건설하여 서울시에 기부채납한 후 20년간 무상 사용 허가를 받았습니다. 원고 A의 재정 악화로 G 주식회사와 2016년 1월 5일까지 주차장 부분을 임대하는 전대차 계약 및 특약(계약 갱신 시 G의 기득권 인정)을 체결했습니다. 서울시는 이 전대차 계약에 대해 모든 책임이 원고 A과 G 주식회사에 있음을 조건으로 승인했습니다. 이후 원고 A과 원고 B는 임차인 보증금 반환 문제 해결을 위해 서울시로부터 2026년 1월 5일까지 10년간 유상으로 F주차장 전체에 대한 사용 허가를 갱신받았습니다. 이 2차 허가 시에도 전대 행위로 인한 문제는 사용인의 책임이라는 조건이 붙었습니다. 그러나 1차 허가 및 전대차 계약 종료일인 2016년 1월 5일 이후에도 G 주식회사는 특약을 근거로 주차장 부분을 계속 점유하며 원고들과 적정 사용료 및 인도에 대한 분쟁을 겪었습니다. 서울시는 2016년 2월부터 중재 노력을 하고 G 주식회사에 수차례 인도 요구 및 변상금 부과 통지를 한 후 2018년 2월 변상금 부과 처분 및 부동산 인도 청구 소송을 제기했습니다. 결국 G 주식회사는 2020년 6월 30일 주차장 점유를 해제했습니다. 이에 원고들은 G 주식회사의 무단 점유 기간 동안 주차장을 사용하지 못한 것이 서울시의 방관 때문이라며 공유재산법상 사용 기간 연장을 신청했고, 서울시는 해당 법조항에 해당하지 않는다는 이유로 연장을 거부했습니다.

핵심 쟁점

서울시의 공유재산 사용 허가 기간 연장 거부 처분이 적법한지 여부입니다. 특히, 주차장 사용 허가를 받은 원고들이 G 주식회사의 점유로 인해 주차장을 실제로 사용하지 못한 것이 공유재산 및 물품 관리법상 '관리청의 귀책사유로 사용 허가 목적을 달성할 수 없게 된 경우'에 해당하는지, 그리고 서울시의 거부 처분이 비례의 원칙이나 신뢰보호 원칙에 위배되거나 재량권을 일탈·남용한 것인지가 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 서울시장에게 공유재산 사용 허가 기간 연장 거부 처분을 취소하라는 청구를 모두 기각했습니다. 소송비용은 원고들이 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 다음과 같은 이유로 서울시의 거부 처분이 정당하다고 판단했습니다. 첫째, G 주식회사가 주차장을 점유·사용한 것은 원고 A과 G 주식회사 사이의 전대차 계약 및 특약, 그리고 그에 따른 권리 의무 및 사용료에 대한 의견 대립 때문이므로 서울시의 귀책사유로 볼 수 없습니다. 둘째, 서울시는 이미 전대차 계약에 관한 모든 책임이 원고 A과 G 주식회사 사이에 있음을 통보했고, 2차 허가 당시에도 전대 행위로 인한 민·형사상 문제는 사용인의 책임으로 한다는 조건을 명시했습니다. 셋째, 서울시가 G 주식회사에 주차장 인도 요구, 변상금 부과 처분, 부동산 인도 청구 소송 제기 등의 조치를 취하는 데 시간이 소요되었더라도, 이는 원고들과 G 주식회사 사이의 분쟁 상황과 행정청의 역할을 고려할 때 부당하다고 볼 수 없습니다. 넷째, 원고들은 이미 G 주식회사로부터 부당이득금으로 약 30억 원을 지급받았고, 서울시도 사용료 부과를 조절하는 등의 조치를 취했으므로, 이 사건 거부 처분으로 달성되는 공유재산의 적정 보호 및 효율적 관리라는 공익이 원고들의 사익 침해보다 크다고 볼 수 없습니다. 따라서 비례의 원칙, 재량권 일탈·남용, 신뢰보호 원칙 위반 주장은 모두 받아들여지지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 공유재산 및 물품 관리법(이하 '공유재산법')의 해석과 적용이 중요하게 다루어졌습니다.

1. 공유재산법 제21조 제4항 제2호 (사용허가 기간 연장 요건): 이 조항은 공유재산의 사용 허가 기간 중 허가 목적 외 사용 등으로 사용 목적을 달성할 수 없게 된 경우, 해당 원인이 관리청의 귀책사유로 인한 것이라면 사용 기간을 연장할 수 있다고 규정합니다. 원고들은 G 주식회사의 무단 점유로 주차장을 사용하지 못한 것이 서울시의 귀책사유에 해당하여 이 조항에 따라 연장이 가능하다고 주장했습니다. 그러나 법원은 G 주식회사의 점유가 원고 A과 G 주식회사 사이의 전대차 계약 및 특약, 그리고 그에 따른 당사자 간의 분쟁에서 비롯된 것이며, 서울시는 이미 전대차 계약의 모든 책임이 원고들에게 있음을 명시했으므로 서울시의 귀책사유로 볼 수 없다고 판단했습니다. 서울시가 G 주식회사를 상대로 즉시 강제집행을 하지 않은 것은 원고들과 G 주식회사 사이의 분쟁 상황과 행정청의 역할을 고려할 때 부당하다고 볼 수 없다는 것이 법원의 입장입니다.

2. 행정재산의 사용·수익 허가의 법적 성격 (강학상 특허): 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정해주는 '강학상 특허'에 해당합니다. 이는 사경제주체로서 하는 행위가 아니라 행정청이 공적인 목적을 위해 부여하는 권리이므로, 행정청에 비교적 넓은 재량권이 허용됩니다. 법원은 공유재산 사용 허가가 특허로서 서울시에 넓은 재량이 인정된다고 보았으며, 원고들의 사용 기간 연장 신청 거부가 이러한 재량권의 범위를 넘어섰다고 보지 않았습니다.

3. 비례의 원칙: 행정작용은 행정 목적 달성에 적합하고 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 행정작용으로 인한 침해가 공익보다 크지 않아야 한다는 원칙입니다. 원고들은 연장 거부 처분이 비례의 원칙에 위배된다고 주장했으나, 법원은 원고들이 G 주식회사로부터 부당이득금으로 약 30억 원을 지급받았고 서울시도 사용료 부과를 조절하는 등의 조치를 취한 점, 그리고 공유재산의 적정한 보호 및 효율적 관리라는 공익이 원고들의 사익 침해보다 크다고 보아 비례의 원칙 위반이 아니라고 판단했습니다.

4. 신뢰보호 원칙: 행정청의 공적인 견해 표명을 신뢰한 국민이 그 신뢰에 따라 행위한 경우, 그 신뢰가 보호될 가치가 있다면 행정청은 종전의 견해에 반하는 처분을 할 수 없다는 원칙입니다. 원고들은 2차 허가가 10년간 사용을 보장하는 공적 견해 표명이었으므로 사용 기간 연장이 되어야 한다고 주장했습니다. 그러나 법원은 2차 허가 당시에도 전대 행위로 인한 책임은 원고들에게 있다는 조건이 명시되었고, G 주식회사의 점유가 원고 A과 G 주식회사 사이의 분쟁에서 기인한 것이므로 서울시가 원고들의 배타적 점유·사용 권한을 보장하겠다는 공적 견해를 표명했다고 볼 수 없다고 판단하여 신뢰보호 원칙 위반이 아니라고 보았습니다.

참고 사항

공유재산 사용 허가를 받은 후 제3자에게 재산을 전대(재임대)할 경우, 전대로 인해 발생할 수 있는 모든 민사 및 형사상의 문제에 대한 책임은 원칙적으로 사용 허가를 받은 사람에게 있습니다. 행정청은 특별한 사정이 없는 한 전대인과 전차인 간의 분쟁에 개입하거나 해결할 의무를 지지 않습니다. 공유재산 사용 허가 시 부가되는 조건이나 운영 지침에 전대 행위에 대한 책임이나 분쟁 해결 방식이 명시되어 있다면, 이는 중요한 법적 효력을 가집니다. 계약 체결 및 갱신 시 이러한 내용을 철저히 확인하고 숙지해야 합니다. 전차인(하위 임차인)과의 분쟁으로 공유재산 사용에 어려움이 발생한다면, 사용 허가를 받은 당사자가 먼저 민사 소송 등 법적 조치를 통해 문제를 해결하려는 노력이 필요합니다. 행정청이 법적 조치를 취하기까지는 시간이 소요될 수 있으며, 그 지연이 행정청의 귀책사유로 인정되지 않을 수 있습니다. 공유재산법상 사용 기간 연장이 가능한 경우는 제한적입니다. 특히, 행정청의 귀책사유로 인해 사용 목적을 달성할 수 없게 된 경우에만 연장이 가능한데, 이는 엄격하게 해석될 수 있으므로, 분쟁이 발생하더라도 행정청의 명백한 책임이 아니라면 연장 사유로 인정받기 어려울 수 있습니다. 공유재산 사용 허가는 행정청의 재량이 넓게 인정되는 특허에 해당합니다. 따라서 단순한 사익 침해만으로 비례 원칙이나 신뢰보호 원칙 위반을 주장하기는 어려우며, 행정청의 처분이 명백히 비합리적이거나 공익보다 사익 침해가 현저히 크다는 점을 입증해야 합니다.