음식물 쓰레기 비료 원료 사용으로 유기질비료 사업 참여가 제한된 사례

원고 회사 M이 피고 C 주식회사로부터 받은 유기질비료 지원사업 참여제한 처분이 부당하다며 취소소송을 제기했습니다. 원고는 2019년과 2020년 농촌진흥청 품질검사에서 생산 비료에 음식물류폐기물 사용을 의심하게 하는 캡사이신 성분이 검출되어, 비료관리법 위반으로 <행정구역명>시장으로부터 영업정지 3개월 처분을 받았고, 이후 피고로부터 지원사업 참여제한 처분을 받았습니다. 원고는 이 처분이 새로운 품질검사 기준을 소급 적용한 것이며, 재검사 결과가 부당하고 처분으로 중대한 손해를 입게 되었으므로 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 주장했습니다.

그러나 법원은 피고의 참여제한 처분은 관련 법령에 근거한 공권력 행사로서 항고소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하며, 음식물류폐기물 사용 금지 규정은 이미 2014년부터 존재했고 캡사이신 기준은 이를 구체화한 것이므로 소급 적용이 아니라고 판단했습니다. 또한, 비료 품질관리의 중요성, 기준 설정 과정의 정당성, 재검사 결과의 신뢰성 등을 고려할 때 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하지 않는다고 보았습니다. 이에 따라 원고의 청구를 기각하고, 소송 비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고 M: 집단재배 및 공동작업 사업 등을 목적으로 하는 회사로, 유기질비료 공급업체로 선정되어 피고와 유기질비료 구매납품계약을 체결했습니다.
• 피고 C 주식회사: 농업경제와 축산경제 관련 사업을 수행하며 농업인과 조합의 경제활동을 지원하는 회사로, 농림축산식품부로부터 유기질비료 지원사업을 위임받아 농가에 비료를 공급하고 공급업체를 관리합니다.

분쟁 상황

농림축산식품부는 농림축산 부산물의 재활용 및 환경친화적 농업 정착을 위해 농업인이 유기질비료를 구매할 때 비용 일부를 지원하는 '유기질비료 지원사업'을 실시했습니다. 피고 C 주식회사는 이 사업에서 비료 구매·확보 및 농가 공급 역할을 수행했으며, 원고 M은 유기질비료 공급업체로 선정되어 피고와 구매납품계약을 체결했습니다.

비료관리법에 따라 비료업자는 등록·신고된 제조원료 외의 물질을 사용해서는 안 되며, 농림축산식품부장관은 비료 품질 검사를 할 수 있습니다. 2019년 11월 28일 농촌진흥청 고시(제2019-32호)가 시행되면서 캡사이신 함량이 0.01mg/kg 이상인 경우 음식물류폐기물을 사용한 것으로 판정하는 기준이 신설되었습니다. 2019년 12월과 2020년 3월, 농촌진흥청의 품질검사 결과 원고가 생산한 혼합유기질비료 및 혼합유박비료에서 캡사이신이 각각 0.57mg/kg과 0.44mg/kg 검출되어 부적합 판정을 받았습니다. 이에 따라 <행정구역명>시장은 원고에게 2020년 2월 26일과 4월 8일 각각 영업정지 3개월, 제품 회수·폐기 및 생산 중단 통보를 했습니다.

원고는 2019년 검사 결과에 대해 재검사를 신청했고, 재검사 결과 2.2mg/kg의 캡사이신이 검출되었습니다. 한편, 캡사이신 기준치가 너무 낮다는 업계 의견이 제기되자 피고는 2020년 6월 22일 원고에 대한 사업 참여제한을 유예했습니다. 이후 농촌진흥청은 2020년 11월 25일 고시(제2020-29호)를 통해 캡사이신 함량 기준을 0.7mg/kg 이상으로 완화했습니다. 그러나 피고는 완화된 기준을 적용하여 2021년 1월 27일 원고에 대하여 2021년 7월 1일부터 지원사업 참여를 제한하는 처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 피고의 유기질비료 지원사업 참여제한 처분이 항고소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하는지 여부.
2. 개정된 캡사이신 품질검사 기준(농촌진흥청 고시 제2020-29호)을 원고의 2019년 비료 생산행위에 소급 적용하는 것이 법률불소급 원칙에 위배되는지 여부.
3. 재검사 결과의 신뢰성 문제 및 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하는지 여부.

법원의 판단

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

결론

법원은 피고의 유기질비료 지원사업 참여제한 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다. 이는 비료 품질관리의 공익적 중요성, 관련 법령 및 고시의 적법한 적용, 그리고 처분 과정의 정당성을 인정한 결과입니다.

연관 법령 및 법리

1. 비료관리법 (제14조 제2항, 제18조 제2항, 제7조 제1항·제2항, 제4조 제1항): 이 법은 비료의 품질을 관리하고, 건전한 유통을 확보하여 농업 생산력 증진 및 농업 환경 보호를 목적으로 합니다.
   • 제14조 제2항은 비료 제조업자가 등록·신고된 원료 외의 다른 물질을 사용하여 비료를 제조하거나 유통·공급하는 것을 금지합니다. 이 사건에서는 음식물류폐기물이 비료 원료로 사용된 것이 문제되었는데, 이는 비료관리법상 금지된 행위에 해당합니다.
   • 제18조 제2항은 농림축산식품부장관이나 시장·군수·구청장이 비료 품질 관리를 위해 품질 검사를 할 수 있도록 합니다. 이 조항에 따라 농촌진흥청이 원고의 비료 생산시설을 방문하여 시료를 채취하고 품질 검사를 진행한 근거가 됩니다.
   • 제7조 제1항 및 제2항은 농림축산식품부장관이 비료 수급 조절과 친환경농업 육성을 위해 N(농업협동조합중앙회) 등에 비료 공급을 위임할 수 있도록 하고, 위임받은 기관은 장관이 정하는 바에 따라 관리해야 한다고 규정합니다. 이 조항은 피고가 이 사건 유기질비료 지원사업을 수행하고, 관련 지침에 따라 공급업체에 대한 참여 제한 처분을 내릴 수 있는 권한의 근거가 됩니다.
   • 제4조 제1항에 근거하여 '비료 공정규격 설정' 고시가 제정되며, 이 고시에서 비료의 원료로 음식물류폐기물을 사용할 수 없다고 규정하고 있습니다. 이는 원고의 비료가 음식물류폐기물을 사용했을 때 법적 제재를 받을 수 있음을 예견하게 하는 중요한 규정입니다.
2. 농협법 (제161조의4 제2항, 시행령 제45조의4 [별표 4] 제3호 마목): 이 법률은 농업협동조합의 운영과 관련한 사항을 규정합니다.
   • 피고(C 주식회사)는 구 농협법에 따라 N로부터 분할 설립된 회사로, 특정 사업(비료 공급 및 사용방법 지도 등) 수행 시 N로 의제됩니다. 이 조항 덕분에 피고는 비료관리법 제7조에 따라 농림축산식품부장관으로부터 위임받은 N와 동일한 지위에서 유기질비료 지원사업을 관리하고, 원고와 같은 공급업체에 대한 보조사업 참여 제한 처분을 내릴 수 있는 권한을 갖게 됩니다.
3. 행정소송법 제2조 제1항 제1호: 이 조항은 항고소송의 대상이 되는 '처분'의 정의를 규정합니다. '처분'이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부, 그리고 이에 준하는 행정작용을 말합니다.
   • 법원은 피고가 단순히 계약 당사자가 아니라, 비료관리법과 농협법에 근거하여 유기질비료 지원사업을 지원하고 관리하는 공적인 기관의 지위에서 원고에게 참여 제한 처분을 내린 것이므로, 이는 원고의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 공권력의 행사(행정처분)에 해당한다고 판단했습니다. 따라서 원고는 행정소송으로 이 처분의 취소를 구할 수 있게 됩니다.
4. 법률불소급 원칙 (행정기본법 제14조 제1항, 제3항): 이 원칙은 새로 제정되거나 개정된 법령은 특별한 규정이 없는 한, 그 효력 발생 전에 이미 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에는 적용되지 않는다는 것입니다. 또한, 법령 위반 행위 및 제재처분은 행위 당시의 법령에 따릅니다.
   • 원고는 2019년에 비료를 생산했고, 캡사이신 기준이 2019년 11월에 신설, 2020년 11월에 개정되었으므로, 이 기준을 자신의 2019년 생산 비료에 적용하는 것은 소급 적용이라고 주장했습니다. 그러나 법원은 이 사건 처분 당시에는 행정기본법이 제정되지 않아 해당 조항이 직접 적용되지 않는다고 보았습니다.
   • 더 나아가, 법원은 비료관리법상 음식물류폐기물 사용 금지 규정은 2014년부터 이미 존재했고, 캡사이신 기준 고시는 이 금지 규정의 위반 여부를 판정하기 위한 구체적인 방법(기술적 기준)을 정한 것에 불과하다고 해석했습니다. 따라서 이는 '법률불소급 원칙'이 적용되는 새로운 규제가 아니라 기존 법규의 집행을 위한 기준을 명확히 한 것이므로 소급 적용에 해당하지 않는다고 판단했습니다.
5. 행정처분의 위법 여부 판단 기준: 행정처분이 적법한지 여부는 처분 당시의 법령과 사실 상태를 기준으로 판단해야 하며, 처분 이후의 법령 개정이나 사실 관계 변동에 영향을 받지 않습니다.
   • 이 사건에서 법원은 2021년 1월 27일의 참여제한 처분이 내려질 당시의 개정된 캡사이신 기준(0.7mg/kg)을 적용하는 것이 타당하다고 보았습니다.
6. 재량권 일탈·남용: 행정청이 법이 부여한 재량권을 행사할 때, 그 목적을 벗어나거나 비례의 원칙, 평등의 원칙 등 일반적인 법 원칙에 위배되어 사회 통념상 현저히 타당성을 잃는 경우를 말합니다. 이러한 처분은 위법합니다.
   • 원고는 자신의 비료가 개정된 기준을 초과하지 않는다고 주장하거나, 재검사 결과에 오류가 있으며, 처분으로 인해 폐업에 이를 정도의 중대한 손해를 입게 된다는 점 등을 들어 재량권 일탈·남용을 주장했습니다. 그러나 법원은 유기질비료 지원사업의 공익적 목적(고품질 안전농산물 생산 유도)과 비료 품질 관리의 엄격한 필요성을 강조하며, 캡사이신 기준 설정 과정의 투명성과 완화 노력, 그리고 재검사 결과의 신뢰성 등을 종합적으로 고려할 때, 피고의 처분이 재량권을 남용했다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

참고 사항

1. 품질관리 기준 준수 철저: 유기질비료와 같은 농업용 제품을 생산하는 업체는 비료관리법 및 관련 고시(예: 비료의 품질검사방법 및 시료채취기준)에서 정하는 원료 사용 규정, 제조 공정 기준, 품질 관리 기준 등을 매우 엄격하게 준수해야 합니다. 특히, 법적으로 사용이 금지된 원료(예: 음식물류폐기물)는 절대로 사용해서는 안 됩니다. 이러한 기준 위반은 사업 참여 제한뿐만 아니라 영업정지 등 심각한 제재로 이어질 수 있습니다.
2. 변경된 법규 및 지침에 대한 지속적인 확인과 적용: 법령이나 행정 고시가 개정되거나 새로운 사업 지침이 발표될 경우, 해당 내용이 기존 규정의 단순한 구체화인지, 아니면 완전히 새로운 규제인지를 면밀히 파악하고 즉시 생산 및 유통 과정에 반영해야 합니다. 비록 생산 시점에는 없던 기준이라 할지라도, 기존 법규의 취지를 명확히 하거나 기술적 판정 방법을 정립한 것에 불과하다면, 해당 기준이 시행된 이후의 제품 유통 및 사업 참여에 적용될 수 있습니다.
3. 품질검사 결과에 대한 객관적이고 체계적인 대응: 제품 품질검사에서 부적합 판정을 받았을 경우, 단순히 결과를 부정하기보다는 재검사 신청 등 법적 절차에 따라 이의를 제기하고, 해당 결과에 대한 객관적인 오류나 문제점을 증명할 수 있는 자료를 충분히 확보해야 합니다. 단지 결과값의 편차만을 가지고 검사 과정에 심각한 오류가 있었다고 주장하는 것은 받아들여지기 어려울 수 있습니다.
4. 정부 지원사업 참여 시 법적 지위 확인: 정부의 보조금 지원을 받는 사업에 참여할 때는 해당 사업을 관리·운영하는 기관의 법적 지위와 권한을 명확히 이해해야 합니다. 만약 해당 기관이 단순한 계약 당사자가 아니라 공법상 특별한 권한을 가진 행정주체로 의제된다면, 그 기관의 결정(처분)은 행정소송의 대상이 될 수 있는 공권력 행사로 간주될 수 있습니다.
5. 계약 및 사업 지침의 철저한 숙지: 유기질비료 지원사업과 같은 공공 사업에 참여하는 경우, 계약서 내용뿐만 아니라 사업 시행 지침, 관련 고시 등 모든 문서를 꼼꼼히 확인하고 그 내용을 숙지해야 합니다. 특히, 사업 참여 제한 사유나 제재 기준 등은 사업 영위에 중대한 영향을 미치므로 더욱 주의 깊게 살펴야 합니다.
6. 원료 및 생산 공정 관리의 투명성 및 이력 관리: 비료 제조 과정에서 사용되는 모든 원료에 대한 출처와 성분을 명확히 관리하고, 생산 공정 전반에 걸쳐 품질 관리가 투명하게 이루어지도록 이력 관리를 철저히 해야 합니다. 비의도적인 오염이나 성분 혼입 가능성을 최소화하고, 문제가 발생했을 때 원인을 신속하게 파악하고 대응할 수 있도록 준비해야 합니다.
7. 공익 목적 사업의 특성 이해: 유기질비료 지원사업과 같이 국민의 건강과 농업 환경 보호 등 공익적 목적이 강한 사업의 경우, 관련 품질 관리 기준이 엄격하게 적용될 수 있습니다. 따라서 업체의 개별적인 경제적 손실이 크더라도, 공익 보호라는 사업의 큰 틀 안에서 제재 처분의 적법성이 판단될 수 있음을 이해해야 합니다.