개발제한구역 내 공장과 야외수영장 건물 보상금 인정 여부 사건

피고 한국토지주택공사가 시행하는 공공주택사업에 편입된 토지 소유자인 원고 A가 수용재결에서 제외되거나 저평가된 공장, 야외수영장 등 지장물에 대한 추가 보상금을 청구한 사건입니다. 중앙토지수용위원회는 공장설립승인 취소 및 농지전용신고 철회 등을 이유로 공장과 야외수영장을 위법 건축물로 보아 손실보상 대상에서 제외했습니다. 법원은 원고가 주장하는 공장 건물의 '이축권'이 인정되지 않고 건축허가도 무효이므로 보상 대상이 아니라고 판단했으나, 야외수영장 건물은 농지전용허가가 유효하게 의제되었고 건축허가도 취소되지 않아 보상 대상이라고 보았습니다. 이에 따라 원고에게 야외수영장 건물과 기타 지장물에 대한 추가 보상금 약 1억 5천만 원 및 지연손해금을 지급하라고 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 서울 중랑구 일대 토지 및 공장, 야외수영장 건물을 소유했던 개인으로, 공공주택사업으로 토지가 수용되자 적정한 보상금을 요구한 측입니다.
• 피고 한국토지주택공사: B지구 공공주택사업의 시행자로, 원고 A의 토지 및 지장물을 수용하고 손실보상금을 지급해야 하는 측입니다.

분쟁 상황

피고 한국토지주택공사는 서울 중랑구 일대에 B지구 공공주택사업을 시행하면서 해당 지역 내 토지 및 지장물을 수용했습니다. 원고 A는 이 사업 구역 내에 공장 두 개(제1공장, 제2공장)와 야외수영장 건물을 소유하고 있었습니다. 중앙토지수용위원회는 이들 건물이 개발제한구역 내에 위치하며, 공장설립승인이 취소되었고 야외수영장 부지에 대한 농지전용신고 철회가 있었다는 이유로, 이들 건물을 원상회복 명령의 대상이 되는 위법 건축물로 판단하여 손실보상 대상에서 제외했습니다. 이에 원고 A는 이들 건물이 적법한 절차를 거쳐 건축되었거나 적어도 보상 대상이 되는 위법성이 아닌 점을 주장하며, 총 1,372,426,900원의 추가 보상금과 지연손해금 지급을 청구하는 소송을 제기했습니다. 특히 원고는 공장이 이축권에 기해 건축되었고, 야외수영장은 농지전용허가가 유효하다고 주장하며 수용재결의 위법성을 다투었습니다. 이 사건은 공익사업 시행에 따른 토지 수용 과정에서 발생하는 지장물 보상 문제를 둘러싼 복잡한 법적 분쟁으로, 건축물의 적법성 판단 기준과 보상 대상 범위가 핵심 쟁점이 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 개발제한구역 내에 건축된 공장 건물에 적법한 '이축권'이 있었는지 여부와 공장설립승인 취소가 건축허가의 효력에 미치는지 여부입니다. 둘째, 공공주택지구 지정 고시 이후에 착공된 공장 및 야외수영장 건물이 손실보상 대상에 해당하는지 여부입니다. 셋째, 야외수영장 건물에 대한 농지전용허가가 유효하게 존속하는지 여부와 보상 대상이 되는 위법 건축물에 해당하는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 다음과 같이 판결했습니다.

1. 이 사건 소 중 별지1 목록 기재 항목(수용재결 대상이 아니었던 지장물) 부분은 부적법하여 각하했습니다.
2. 피고(한국토지주택공사)는 원고(A)에게 150,507,900원 및 이에 대해 2018년 11월 1일부터 2021년 9월 17일까지 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급해야 합니다.
3. 원고의 나머지 청구(대부분의 공장 건물 보상 청구)는 기각했습니다.
4. 소송비용 중 6/7은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담하도록 했습니다. 법원은 이 사건 각 공장 건물은 이축권이 인정되지 않아 건축허가가 무효이므로 손실보상 대상이 아니라고 판단했습니다. 반면, 야외수영장 건물은 적법한 농지전용협의를 거쳐 건축허가가 의제되었고 건축허가도 취소되지 않았으므로 손실보상 대상에 해당한다고 보았습니다. 또한, 사업인정 고시 이후에 착공되었더라도 위법성의 정도가 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 크지 않다면 보상 대상이 될 수 있다고 보았습니다. 박물관 건물에 대해서는 원고가 수용재결 당시 평가액을 청구하여 법원 감정액보다 높았지만, 원고가 불복신청을 철회한 것으로 보아 심판 범위에서 제외했습니다.

결론

결론적으로 법원은 개발제한구역 내 공장 건물은 무효인 건축허가에 근거하여 건축되었고 이축권도 없어 보상 대상이 아니라고 판단했으나, 야외수영장 건물은 적법한 절차를 거쳐 건축허가가 의제되었으므로 보상 대상에 포함된다고 보아 원고에게 일부 승소 판결을 내렸습니다. 이는 공익사업으로 인한 토지 수용 시 지장물의 적법성 여부 판단과 보상 범위 결정에 있어 엄격한 법률적 근거와 함께 구체적인 상황을 고려해야 함을 보여줍니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 다음 법령 및 법리가 적용되었습니다.

1. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 (토지보상법) 제4조 등 이 법률은 공익사업에 필요한 토지 등을 취득하거나 사용함에 따른 손실보상에 관한 기준을 정합니다. 이 사건에서 건물 등 '지장물'의 손실보상 대상 여부와 보상금 산정의 근거가 됩니다. 특히, 사업인정 고시 이전에 건축된 건물은 적법 여부와 관계없이 보상 대상이 되는 것이 원칙이지만, 주거용이 아닌 위법 건축물은 그 위법성의 정도, 합법화 가능성 등을 종합적으로 판단하여 예외적으로 보상 대상에서 제외될 수 있습니다. (대법원 2000. 3. 10. 선고 99두10896 판결, 2001. 4. 13. 선고 2000두6411 판결 등).
2. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (구 개발제한구역법) 제12조 제1항 및 시행령 제25조, 제26조 등 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 자연환경을 보전하는 것을 목적으로 합니다. 이 법은 원칙적으로 개발제한구역 내 건축물의 건축, 용도변경 등을 금지하며, 예외적으로 구청장 등의 허가를 받은 경우에만 허용합니다. 특히 '이축권'은 취락지구로의 이축 또는 공익사업으로 인한 이주단지 조성 시에만 허용되었고, 공장은 자연환경 훼손 가능성이 커 취락지구 이축이 불가능하다고 보았습니다. 2011년 법 개정으로 공익사업으로 철거되는 공장 등은 취락지구 외 지역으로 이축이 예외적으로 허용되기도 했으나, 이 사건 공장 건축 시점(2008, 2010년)에는 해당되지 않았습니다. 법원은 공장의 이축권이 인정되지 않는 상황에서 이루어진 건축허가는 중대하고 명백한 하자가 있어 '무효'라고 판단했습니다.
3. 구 농지법 제34조 및 구 건축법 제11조 제5항 제7호 농지를 다른 용도로 전용하려면 농림축산식품부장관의 허가(농지전용허가)를 받아야 합니다. 그러나 건축법에 따른 건축허가를 받으면 농지전용허가가 '의제'(간주)될 수 있습니다. 이 사건 야외수영장 건물은 중랑구청장이 적법한 농지전용협의를 거쳐 건축허가를 함으로써 농지전용허가가 의제된 것으로 보았습니다. 행정처분은 처분서가 상대방에게 도달해야 효력이 발생하는데, 농지전용신고 철회 처분이 원고에게 도달하지 않아 무효가 확인되었으므로, 기존의 농지전용허가 의제 효력은 유지된다고 판단했습니다.
4. 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 (구 산업집적법) 제13조, 제13조의2, 제13조의5, 제50조 이 법은 공장설립 등을 승인받아야 하고, 승인을 받지 않으면 공장 건축허가 등을 할 수 없다고 규정합니다. 공장설립 승인이 취소되면 그 승인을 기초로 한 공장 건축허가 처분도 그 기초를 상실하여 취소되어야 합니다. 이 사건에서 원고 공장에 대한 공장설립승인 취소 판결이 확정되었으므로, 건축허가 또한 그 효력을 상실한다고 보았습니다.
5. 행정행위의 공정력 및 무효 행정처분에 취소사유가 있더라도 취소되기 전까지는 유효한 것으로 통용되는 '공정력'이 발생합니다. 그러나 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하다면 그 행정처분은 처음부터 '무효'가 됩니다. 무효인 처분에는 공정력이 발생하지 않으므로, 이 사건 각 공장의 건축허가는 이축권 부존재라는 중대하고 명백한 하자로 무효이며, 따라서 위법 건축물로서 보상 대상이 될 수 없다고 판단되었습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

1. 건축물의 적법성 확인의 중요성: 공익사업으로 인한 토지 수용 시 건물의 보상 여부는 그 건물이 관계 법령에 따라 적법하게 건축되었는지 여부에 크게 좌우됩니다. 특히 개발제한구역과 같은 규제 지역 내 건축물은 관련 법령(개발제한구역법, 농지법 등)의 요건을 철저히 준수해야 합니다.
2. 이축권의 유효성 검토: 개발제한구역 내 '이축권'을 활용하여 건물을 건축할 경우, 해당 이축권이 법적 요건을 충족하는지(예: 취락지구로 이축 가능한 건축물 종류, 이축할 토지의 요건)를 면밀히 확인해야 합니다. 공장은 일반적으로 취락지구로의 이축이 어렵고, 법 개정으로 허용된 경우에도 그 시기와 요건을 정확히 따져봐야 합니다.
3. 각종 인허가의 연관성: 공장설립승인, 건축허가, 농지전용허가 등 여러 인허가가 서로 연관되어 있는 경우가 많습니다. 하나의 허가가 취소되거나 무효가 되면 그에 기초한 다른 허가도 효력을 잃을 수 있으므로, 인허가 절차의 연속성과 유효성을 지속적으로 관리하는 것이 중요합니다.
4. 위법 건축물의 보상 가능성: 주거용 건물이 아닌 위법 건축물이라도 그 위법성의 정도가 관계 법령이나 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 크지 않고 합법화 가능성이 있다면 예외적으로 보상 대상이 될 수 있습니다. 그러나 이축권 부존재로 인한 건축허가의 무효와 같이 중대하고 명백한 하자가 있다면 보상 대상에서 제외될 가능성이 큽니다.
5. 사업 고시 시점과 건축 시점: 공익사업의 주택지구 지정 고시 등 사업인정이 있은 후에 건축 행위가 이루어진 경우, 해당 건축물이 보상만을 목적으로 한 투기성 건물로 판단될 위험이 있습니다. 하지만 이 사건처럼 사업 고시 이후에 건축되었더라도 건축허가가 유효하고 위법성의 정도가 경미하다면 보상을 받을 수도 있습니다.
6. 행정처분 무효 확인의 중요성: 행정청의 처분(예: 농지전용신고 철회)에 문제가 있다고 판단되면, 법원을 통해 그 처분의 무효 확인 등을 구하여 기존의 적법한 인허가 효력을 유지하는 것이 중요합니다.