강남 특정 지역 지구단위계획 구역 확장 결정 관련 소송

서울시장이 특정 지역의 지구단위계획 구역을 확장하는 도시관리계획을 고시하자, 해당 구역 내외의 토지 소유자 및 거주 주민들, 그리고 서울특별시 강남구가 이에 반발하여 해당 고시의 무효 확인 또는 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 원고들은 구역 확장으로 인해 재산권, 환경권, 공공시설 이용 권리 등이 침해되며, 강남구의 도시관리계획 입안권이 침해되었다고 주장했습니다. 그러나 법원은 해당 도시관리계획이 아직 구체적인 개발 내용이 없는 지구단위계획구역의 지정 단계에 불과하므로, 원고들의 법률상 이익이 직접적이고 구체적으로 침해되었다고 볼 수 없다고 판단하여 원고들의 소송을 모두 각하했습니다.

관련 당사자

• 원고 (주민 48명 및 서울특별시 강남구): 기존 지구단위계획구역 내 토지 소유자, 이 사건 지구단위계획구역 외 서울 강남구 내 거주자 또는 토지 소유자, 그리고 서울특별시 강남구.
• 피고 (서울특별시장): 'AW지구(AX~AY 일대) 지구단위계획' 구역의 확장 및 변경 결정을 고시한 행정기관의 장.

분쟁 상황

서울특별시는 2015년 5월 21일, 'AX~AY 일대 종합발전계획(2014)'의 비전에 따라 AW지구의 체계적이고 종합적인 관리를 위해 기존 지구단위계획구역을 확대하는 도시관리계획(AW지구 지구단위계획 구역 변경)을 고시했습니다. 이 계획은 기존 1,064,742㎡였던 구역을 1,663,652㎡로 확장하는 내용이었습니다. 이에 대해 기존 구역 내 토지 소유자 7명과 서울 강남구, 그리고 확장된 구역 외 서울 강남구에 거주하거나 토지를 소유한 주민 41명이 서울시장을 상대로 해당 도시관리계획 결정의 무효확인 또는 취소를 요구하는 소송을 제기했습니다. 원고들은 구역 변경으로 인해 기존 구역의 공공기여금이 다른 목적으로 전용되어 기반시설 설치에 악영향을 미칠 수 있으며, 이로 인해 재산권, 환경권 및 지방자치단체의 공공시설 이용 권리가 침해된다고 주장했습니다. 또한 이 계획이 전략환경영향평가 대상임에도 불구하고 평가가 생략되었다고 지적했습니다. 서울특별시 강남구는 피고의 결정이 자신들의 도시관리계획 입안권을 침해했다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

서울특별시장 고시의 무효 확인 또는 취소를 구하는 원고들(주민 및 강남구)이 법률상 이익을 가지고 있는지 여부, 특히 구체적인 개발계획 없이 지구단위계획구역만 확장하는 결정이 주민들의 권리나 지방자치단체의 권한에 직접적인 영향을 미치는지 여부가 쟁점입니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 소송을 모두 각하하며, 소송 비용은 원고들이 부담하도록 결정했습니다.

결론

법원은 이 사건 도시관리계획이 단순히 계획 구역의 지역적 범위를 정하는 '지구단위계획구역의 지정'일 뿐, 구체적인 토지 이용 및 개발 내용을 담은 '지구단위계획'이 아니라고 판단했습니다. 아직 구체적인 지구단위계획이 수립되지 않은 단계에서는 원고들이 주장하는 재산권, 환경권, 공공시설 이용 권리 등이 개별적이고 직접적으로 침해되었다고 보기 어렵고, 강남구의 입안권 침해 주장 또한 위임된 사무에 관한 것이므로 자치사무 침해로 볼 수 없다고 보아 원고들에게 법률상 소송을 제기할 이익이 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.

• 행정소송법 제35조 (무효등확인소송의 원고적격)​: 이 조항은 무효확인 소송이나 취소 소송을 제기하려면 '처분 등의 효력 유무 또는 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자'여야 한다고 규정합니다. 여기서 '법률상 이익'은 해당 행정 처분의 근거 법률 및 관련 법규에 의해 보호되는 개별적이고 직접적이며 구체적인 이익을 의미합니다. 단순히 일반적이거나 간접적, 추상적인 이익, 또는 사실적·경제적인 이해관계에 불과한 경우에는 소송을 제기할 수 있는 자격이 없다고 보게 됩니다. 이 판례에서는 원고들의 이익이 이러한 법률상 이익에 해당하지 않는다고 판단했습니다.

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제2조 제5호 (지구단위계획의 정의)​: 이 법은 '지구단위계획'을 도시·군계획 수립 대상 지역의 일부에 대해 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진하며 미관 개선 및 양호한 환경 확보를 위해 체계적·계획적으로 관리하기 위한 도시·군관리계획으로 정의합니다. 이 사건에서 법원은 '지구단위계획구역 지정'과 '지구단위계획 수립'을 구분하며, 구역 지정은 지구단위계획을 만들기 위한 선행 절차일 뿐이라고 보았습니다.

• 국토계획법 제50조 (지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정)​: 지구단위계획구역과 지구단위계획은 모두 도시·군관리계획으로 결정된다고 명시하고 있습니다. 법원은 이 사건 고시가 구체적인 계획(지구단위계획)이 아닌 구역 지정 단계에 불과하다고 보았습니다.

• 국토계획법 제52조 (지구단위계획의 내용)​: 지구단위계획에는 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도 제한, 건폐율, 용적률, 높이의 최고·최저 한도 등 구체적인 내용이 포함되어야 함을 규정합니다. 이 사건 도시관리계획은 이러한 구체적인 내용을 포함하지 않았으므로, 아직 실질적인 도시계획이라고 보기 어렵다고 법원은 판단했습니다.

• 국토계획법 제54조 (지구단위계획구역에서의 건축 등)​: 지구단위계획구역 내에서 건축물을 건축하거나 용도 변경 등을 할 때에는 '그 지구단위계획에 맞게' 해야 하지만, '지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다'고 규정합니다. 이는 구체적인 지구단위계획이 수립되지 않은 상태에서는 건축물 등의 행위 제한이 발생하지 않음을 의미하며, 법원은 이를 근거로 원고들의 법률상 지위에 영향이 없다고 보았습니다.

• 환경영향평가법 제9조 제2항, 제3항 및 시행령 제7조 제2항 [별표2] 비고 3. 다.: 이 법령은 전략환경영향평가 대상 계획의 종류를 규정하고, 이미 시설물이 조성된 지역에서 개발 행위 제한을 완화하거나 개발 행위를 수반하지 않고 수립하는 개발 기본계획은 전략환경영향평가 대상에서 제외할 수 있다고 명시합니다. 법원은 이 사건 도시관리계획이 구체적인 개발 행위 내용 없이 지구단위계획구역의 변경만을 포함하므로 평가 대상에서 제외될 수 있다고 보았습니다.

• 지방자치법 제13조 제1항 (주민의 권리)​: 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리 등을 가진다고 규정합니다. 법원은 이 사건에서 주민들의 이러한 권리가 개별적이고 구체적으로 침해되었다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

• 국토계획법 제139조 제2항 및 서울특별시 도시계획조례 제68조: 시·도지사의 권한을 조례에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다고 규정합니다. 강남구의 입안권 침해 주장에 대해 법원은 해당 사무가 피고로부터 위임받은 사무이므로, 강남구의 고유한 자치사무 침해로 보기 어렵다고 판단했습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때,

1. '법률상 이익'의 중요성 이해하기: 행정기관의 결정에 대해 소송을 제기하려면, 단순히 불이익을 받거나 경제적 손실이 예상되는 것만으로는 부족합니다. 해당 결정으로 인해 자신의 개별적이고 직접적이며 구체적인 법률상 이익이 침해되었다는 점을 명확히 입증할 수 있어야 합니다. 추상적인 우려나 간접적인 영향은 법률상 이익으로 인정되기 어렵습니다.
2. 도시계획 단계별 차이 인지하기: 도시관리계획은 '지구단위계획구역 지정'과 '지구단위계획 수립' 등 여러 단계를 거쳐 진행됩니다. 구역 지정은 큰 틀을 정하는 초기 단계이고, 실제 토지 이용 제한이나 개발 방향은 구체적인 지구단위계획이 수립될 때 결정됩니다. 따라서 구역 지정 단계에서는 아직 자신의 권리가 침해되었다고 주장하기 어려울 수 있으며, 구체적인 개발 계획이 확정된 이후에 소송을 고려하는 것이 더 효과적일 수 있습니다.
3. 환경영향평가 대상 여부 확인: 환경영향평가는 주로 실제 개발 행위가 수반되는 구체적인 계획에 대해 이루어집니다. 단순히 지역의 범위를 변경하거나 지정하는 등 구체적인 개발 내용이 없는 경우에는 환경영향평가 대상에서 제외될 수 있다는 점을 알아두세요.
4. 권한 위임 여부 확인: 지방자치단체의 경우, 특정 사무가 해당 지방자치단체의 고유한 '자치사무'인지 아니면 중앙정부나 상위 지방자치단체로부터 '위임받은 사무'인지에 따라 법률상 이익 인정 여부가 달라질 수 있습니다. 위임받은 사무에 대한 침해는 직접적인 자치권 침해로 보기 어려울 수 있습니다.