행정
원고들은 자신들이 소유한 토지가 해운대 구립공원으로 지정된 것에 대해 구청장의 지정 고시가 위법하다고 주장하며 무효 확인 또는 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 원고들은 지정 과정에서 적절한 절차(개별 통지, 의견 청취)가 이루어지지 않았고 재산권이 과도하게 침해되었다고 주장했으나, 법원은 구청장의 처분이 적법하다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.
원고들은 부산 해운대구 G 임야 52,429㎡, H 임야 941㎡를 포함한 일원(총 16.342㎢)이 E구립공원으로 지정된 것에 대해 불만을 가지고 소송을 제기했습니다. 피고인 해운대구청장은 2021년 9월 15일, E 일원의 생태, 경관, 문화 자원 보전 및 조화로운 이용을 목적으로 해당 지역을 E구립공원으로 지정하는 고시를 발표했습니다. 원고들은 자신들의 토지가 구립공원에 포함되면서 자연공원법 제23조 제1항에 따라 건축물 신축, 토지 형질 변경 등의 행위에 제한을 받게 되자, 이 지정 고시가 절차적 하자와 재량권 남용으로 인해 위법하다고 주장하며 무효 확인 또는 취소를 요청했습니다. 구체적으로는 토지 소유자들에게 개별 통지나 의견 청취, 청문 절차가 없었다는 점과 사유재산권을 과도하게 침해한다는 점을 문제 삼았습니다. 한편 피고는 2020년 4월 20일과 5월 21일, 6월 23일 여러 차례 주민설명회를 개최하고 2020년 5월 20일부터 6월 20일까지 홈페이지에 지정계획(안)을 공고하여 의견 제출 기회를 부여하는 등 의견 수렴 노력을 했다고 주장했습니다.
해운대 구립공원 지정 고시가 행정절차법 및 토지이용규제 기본법을 위반한 절차적 하자가 있는지 여부와 토지 소유자들의 재산권을 과도하게 침해하여 재량권을 일탈·남용했는지 여부입니다. 또한 원고들이 구립공원 지정 고시의 무효 확인 또는 취소를 구할 법률상 이익(원고적격)이 있는지 여부도 쟁점이 되었습니다.
법원은 원고들이 이 사건 처분으로 인해 재산권에 제약을 받게 되므로 법률상 이익을 가지는 제3자로서 원고적격이 있다고 판단했습니다. 그러나 구립공원 지정 과정에서 행정절차법상 개별 통지가 필요하지 않으며, 토지이용규제 기본법상 주민 의견 청취 절차를 일부 이행하지 않았더라도 위법하다고 취소할 정도의 중대한 하자는 아니라고 보았습니다. 또한, 구립공원 지정의 목적, 대상 지역의 자연 및 역사문화적 가치, 피고의 충분한 검토 과정 등을 종합할 때 재산권 침해가 재량권 일탈·남용에 해당한다고 보기 어렵다고 판단하여 원고들의 주위적 청구(무효 확인)와 예비적 청구(취소)를 모두 기각했습니다.
법원은 구청장의 해운대 구립공원 지정 고시가 절차적, 실체적으로 모두 적법하다고 보아, 토지 소유자들의 주장을 받아들이지 않고 이 사건 고시를 유지하도록 판결했습니다.
자연공원법 제4조의4 제1항은 공원 지정 시 해당 지역주민의 의견을 들어야 한다고 정하지만, 구체적 절차가 없어 토지이용규제 기본법과 시행령에 따릅니다. 이 사건에서는 피고가 절차를 완전히 따르지는 않았으나, 주민설명회 및 인터넷 공고 등을 통해 실질적인 의견 수렴 노력을 했으므로 위법하지 않다고 판단되었습니다. 자연공원법 제23조 제1항은 공원으로 지정된 구역 내에서 공원관리청의 허가 없이 특정 행위를 할 수 없도록 규정하여 재산권 행사에 제약을 가합니다. 행정처분 취소소송의 원고적격 관련 대법원 법리에 따르면, 행정처분의 직접 상대방이 아니더라도 법률상 보호되는 이익을 침해당한 제3자는 소송을 제기할 수 있습니다. 이 사건에서는 원고들의 재산권이 제한됨으로써 법률상 이익 침해 우려가 있다고 인정되어 원고적격이 인정되었습니다. 행정절차법 제21조 제1항은 의무 부과 또는 권익 제한 처분 시 사전 통지를 규정하지만, 자연공원 지정 고시와 같이 광범위한 공시를 통해 이루어지는 처분은 개별 사전통지 대상이 아니라고 보았습니다. 토지이용규제 기본법 및 시행령 제6조 제4항은 지역·지구 등 지정 시 주민 의견 청취 절차를 구체적으로 정하고 있습니다. 피고가 이 절차를 완전히 따르지 않았지만, 법원은 다른 의견 수렴 노력을 참작하여 중대한 하자로 보지 않았습니다. 헌법 제23조 제1항, 제2항 및 제122조는 국민의 재산권을 보장하면서도 공공복리를 위해 법률로 제한될 수 있음을 명시합니다. 특히 토지의 공공성이 강하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있습니다. 본 사건에서는 E구립공원 지정이 공공복리 증진을 위한 것이므로 재산권 제한이 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 판단되었습니다. 행정행위의 재량권 일탈·남용은 그 행정행위의 효력을 다투는 측(원고)이 증명해야 합니다. 이 사건에서 원고들은 구립공원 지정이 재량권 일탈·남용이라고 주장했으나, 법원은 피고가 제시한 공원 지정의 타당성과 과정을 고려할 때 원고들의 주장을 인정하기에 증거가 부족하다고 판단했습니다.
행정처분으로 인한 재산권 침해 시, 처분의 직접 상대방이 아니더라도 법률상 보호되는 이익이 있다면 소송을 제기할 수 있습니다. 이는 처분 근거 법규나 관련 법규가 개인의 개별적, 직접적, 구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석될 때 가능합니다. 자연공원 지정과 같은 광범위한 지역 지정 고시는 행정절차법상 개별적인 사전 통지 대상이 아닐 수 있으며, 이러한 처분은 고시를 통해 일반에 알리는 것으로 충분하다고 판단될 수 있습니다. 토지이용규제 기본법에 따른 주민 의견 청취 절차는 둘 이상의 일간신문 공고, 게시판 공고, 인터넷 홈페이지 공고 및 14일 이상의 열람 기간 등 구체적인 요건을 요구합니다. 그러나 이러한 절차를 일부 이행하지 않았더라도, 실질적으로 주민 설명회 개최, 홈페이지 공고 및 의견 제출 기간 부여 등 의견 수렴 노력이 있었다면 중대한 절차상 하자로 인정되지 않을 수도 있습니다. 재산권은 공공복리를 위해 법률로써 제한될 수 있습니다. 특히 토지의 경우 생산이나 대체가 불가능한 특성 때문에 사회적 연관성과 공공성이 강하므로 다른 재산권보다 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있습니다. 행정청의 재량권 일탈·남용을 주장할 때는 해당 처분이 재량의 한계를 넘어섰다는 명확한 증거를 제시해야 합니다. 공원 지정의 경우, 지정 목적의 타당성, 대상지의 자연적·문화적 가치, 행정기관의 충분한 검토 과정 등이 중요하게 고려됩니다.
