도시계획 도로 부지 무단 점유에 따른 변상금 부과 항소 사건

주식회사 A는 도시계획시설(도로) 사업을 추진하며 해당 부지에 편입된 국유지를 사용했습니다. 한국자산관리공사가 이 토지들에 대한 무단 점유를 이유로 주식회사 A에게 변상금을 부과하자, 주식회사 A는 해당 부과처분이 무효이거나 취소되어야 한다며 소송을 제기했습니다. 1심 법원이 일부 청구를 인용했지만, 나머지 청구에 대해 패소하자 주식회사 A는 항소했습니다. 항소심 법원은 주식회사 A의 주장을 모두 받아들이지 않고 1심 판결이 정당하다며 항소를 기각했습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A (항소인): 도시계획시설(도로) 사업을 추진하는 회사로, 해당 사업 부지의 국유지를 사용한 당사자입니다.
• 한국자산관리공사 (피항소인): 국유재산 관리기관으로, 주식회사 A에게 국유지 무단 점유에 대한 변상금을 부과한 당사자입니다.

분쟁 상황

주식회사 A는 공주시에서 도시계획시설(도로) 사업을 추진하면서 사업 부지에 포함된 국유지를 사용하게 되었습니다. 이 국유지 중 일부는 도시계획 인가 이전에 다른 지번의 토지에 포함되어 있었고, 그 일부가 도로로 사용되기도 했습니다. 주식회사 A는 이 토지들이 '종래의 공공시설'에 해당하거나, 국토계획법상 점용료 면제 대상이 되거나, 또는 공주시장으로부터 묵시적인 무상사용 허가를 받았다고 주장하며 사용료를 내지 않았습니다. 그러나 한국자산관리공사는 이러한 주장을 받아들이지 않고 주식회사 A가 국유지를 무단으로 점유했다고 판단하여 두 차례에 걸쳐 총 3,800만원이 넘는 변상금(1차 28,820,210원, 2차 9,965,900원)을 부과했습니다. 이에 주식회사 A는 해당 변상금 부과처분이 부당하다며 소송을 제기했고, 1심에서 일부 승소했으나 나머지 부분에 대해 불복하여 항소심까지 이어지게 되었습니다.

핵심 쟁점

도시계획시설 사업 부지에 포함된 국유지가 '종래의 공공시설(도로)'에 해당하는지 여부, 국토계획법 제65조 제4항에 따른 점용료 또는 사용료 면제 대상에 새롭게 설치되는 공공시설 및 그 부지가 포함되는지 여부, 토지 관리청인 공주시장으로부터 국유지에 대한 무상사용 허가를 구두 또는 묵시적으로 받았는지 여부 및 그 효력 지속 여부.

법원의 판단

법원은 주식회사 A의 항소를 기각하고 1심 판결을 유지했습니다. 첫째, '종래의 공공시설' 해당 여부에 대해 법원은 당심 계쟁 토지들이 도시계획시설사업 실시계획 인가 당시 공공용 도로로 사용되고 있지 않았으므로, 분할 전 모지번 토지의 일부가 도로로 사용되었더라도 전체를 '종래의 공공시설'로 볼 수 없다고 판단했습니다. 행정재산은 법령 지정, 행정처분 결정, 실제 사용의 경우에 해당하며, 공공용 도로로 사용되지 않는 부분은 행정재산이 아니라고 보았습니다. 둘째, 국토계획법 제65조 제4항 적용 여부에 대해서는 국토계획법 제65조 제4항의 "그 허가에 포함된 공공시설"은 문언상 '허가 당시에 존재하는 공공시설'로 해석하는 것이 타당하며, 새롭게 설치될 공공시설의 부지까지 포함한다고 볼 수 없다고 판시했습니다. 셋째, 무상사용 허가 여부에 대해 법원은 공주시장이 2016년 1월 1일 이후 주식회사 A에게 국유재산 무상사용을 구두 또는 묵시적으로 허가했다는 증거가 부족하다고 판단했습니다. 국유재산 사용 허가는 정식 문서가 아닌 구두 또는 묵시적으로 이뤄지는 것이 이례적이며, 공주시가 해당 토지들을 유상 취득 대상으로 판단하여 한국자산관리공사에 이관한 점 등을 고려할 때 주식회사 A의 주장을 인정하기 어렵다고 보았습니다. 설령 묵시적 허가가 있었다 해도 해당 하자가 명백하지 않아 처분이 무효라고 할 수 없으며, 용도 폐지 및 이관으로 인해 허가의 효력이 종료되었을 것이라고 덧붙였습니다.

결론

결론적으로 법원은 주식회사 A가 도시계획시설(도로) 사업 부지에 편입된 국유지를 무단으로 점유한 것으로 보아 한국자산관리공사의 변상금 부과처분이 적법하다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

국유재산법 제40조 (용도폐지): 국유재산 중 행정재산으로서의 용도를 폐지할 경우 일반재산으로 전환될 수 있으며, 일반재산은 국가가 민간에게 대부하거나 매각할 수 있습니다. 본 사례에서 공주시장이 당심 계쟁 토지들이 무상취득 대상에 해당하지 않고 유상취득 대상이라고 판단하여 용도폐지 절차를 거쳐 한국자산관리공사에 이관한 것이 이 조항과 관련이 있습니다. 용도폐지된 일반재산은 한국자산관리공사가 관리합니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제65조 제4항 (공공시설의 귀속 등): "특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 제3항에 따라 관리청의 의견을 듣고 개발행위허가를 한 경우 개발행위허가를 받은 자는 그 허가에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 관하여 관계 법률에 따른 승인ㆍ허가 등을 받은 것으로 보아 개발행위를 할 수 있다. 이 경우 해당 공공시설의 점용 또는 사용에 따른 점용료 또는 사용료는 면제된 것으로 본다." 이 조항은 개발행위허가에 포함된 '기존의 공공시설'에 대해 점용료 및 사용료를 면제하는 규정으로, 새롭게 설치될 공공시설이나 그 부지에까지 적용되지 않는다고 법원은 해석했습니다. 행정재산의 정의 및 공용개시행위: 법원은 도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의해 지정되거나 행정처분으로 공공용으로 사용하기로 결정한 경우, 또는 행정재산으로 실제 사용하는 경우 중 어느 하나에 해당해야 행정재산이 된다고 보았습니다. 또한 도로는 도로로서의 형태를 갖추고 도로법에 따른 노선 지정, 인정 공고 및 도로구역 결정·고시가 있거나, 도시계획법 절차를 거쳐 도로를 설치했을 때부터 공공용물로서의 '공용개시행위'가 있는 것으로 판단했습니다. 한 필지의 토지 중 일부만 도로로 사용되고 나머지가 사용되지 않는다면, 그 나머지 부분은 행정재산에 속하지 않는다는 법리가 적용되었습니다. 변상금 부과: 국유재산을 무단으로 점유하거나 사용한 경우, 국유재산법에 따라 관리청은 변상금을 부과할 수 있습니다. 이는 정당한 사용 허가 없이 국유재산을 사용함으로써 국가에 손해를 끼친 것에 대한 일종의 손해배상 성격과 무단 점유에 대한 제재 성격을 가집니다. 본 사건에서 주식회사 A가 무단 점유했다고 판단되었으므로 변상금 부과 처분이 이루어졌습니다.

참고 사항

국유지 사용 허가는 명확한 문서로: 국유재산을 사용하고자 할 때는 반드시 관리 기관으로부터 정식 문서로 사용 허가를 받아야 합니다. 구두나 묵시적 허가는 인정되기 어렵습니다. 토지의 용도 및 현황 확인: 도시계획시설 부지에 편입되는 토지라도, 실제 사용 현황이나 법적 용도(행정재산 여부)에 따라 점용료 부과 여부가 달라질 수 있으므로 사전에 철저히 확인해야 합니다. 공공시설의 범위: '종래의 공공시설' 또는 국토계획법상 점용료 면제 대상이 되는 '공공시설'의 법적 범위는 엄격하게 해석됩니다. 일부 토지가 과거 공공용으로 사용되었더라도 분할 후 새로운 용도로 사용되는 부분이 있다면 면제 대상에서 제외될 수 있습니다. 도시계획 사업 시 국유지 처리 절차 준수: 도시계획 사업으로 국유지를 편입하거나 사용해야 할 경우, 국유재산법 및 국토계획법 등 관련 법령에 따른 무상귀속, 유상취득, 사용 허가 등의 절차를 정확히 이행해야 합니다. 그렇지 않을 경우 추후 변상금 부과 등 불이익을 받을 수 있습니다. 관련 기관과의 명확한 협의: 사업 시행 과정에서 국유지 사용에 대한 불확실한 부분이 있다면, 사전에 해당 국유지의 관리청(예: 지방자치단체, 한국자산관리공사 등)과 문서로 명확하게 협의하고 관련 증빙을 확보하는 것이 중요합니다.