버섯재배사 및 태양광발전시설 건축신고 반려 판결

유한회사 A는 충남 예산군에 버섯재배사와 태양광발전시설을 설치하기 위해 건축신고를 했으나 예산군수는 이를 불수리했습니다. A사는 예산군의 처분이 사실오인에 기반하거나 재량권을 남용한 위법한 처분이라며 취소 소송을 제기했으나, 법원은 A사의 청구를 기각하며 예산군수의 처분이 적법하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고 (유한회사 A): 태양광발전업 등을 목적으로 하는 회사로, 충남 예산군에 버섯재배사와 태양광발전시설 설치를 추진한 당사자입니다.
• 피고 (예산군수): 유한회사 A의 건축신고를 불수리한 행정청입니다.
• I: 원고 유한회사 A의 전 이사이며, 건축신고 대상 토지 중 일부의 소유자입니다.
• 주식회사 N: 부동산개발업자로, 원고와 버섯재배사를 신축하여 분양 및 임대하는 내용의 공동사업협약을 체결했습니다.

분쟁 상황

유한회사 A는 2015년 충청남도지사로부터 태양광발전사업 허가를 받고, 2019년 2월 충남 예산군에 위치한 생산관리지역 토지 6필지에 버섯재배사 및 그 위에 태양광발전시설을 설치하는 내용의 건축신고를 했습니다. 예산군수는 2019년 7월 12일, 해당 토지 중 일부가 원고 소유가 아니고 전 이사의 소유인 점, 농지법상 임대차가 제한될 수 있는 점, 버섯재배사를 제3자에게 임대·분양할 계획이 있어 농지법 위반 소지가 있다는 점 등을 이유로 건축신고를 불수리했습니다. 이에 원고는 예산군수의 처분이 사실오인 및 재량권 남용에 해당한다며 불수리 처분 취소 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 예산군수가 원고의 건축신고를 불수리한 처분이 사실을 오인했거나 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부입니다.
2. 특히, 농지에 버섯재배사를 설치하고 그 위에 태양광발전시설을 짓는 계획이 관련 법령, 특히 농지법상 농지의 공익적 이용 원칙에 부합하는지, 그리고 토지 사용 권한이 적법하게 확보되었는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고 유한회사 A의 청구를 기각하고, 예산군수가 원고에게 한 건축신고 불수리 처분은 적법하다고 판결했습니다. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 예산군수의 불수리 처분이 사실오인에 기한 것이거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 인정할 증거가 없다고 판단했습니다. 구체적인 판단 근거는 다음과 같습니다.

• 원고는 건축신고 대상 토지 중 일부를 소유하지 않았으며, 전 이사 I로부터 받은 토지사용승낙서만으로는 해당 농지에 버섯재배사를 설치·운영할 권한이 충분하다고 보기 어렵습니다. I가 해당 농지의 소유권을 1996년 1월 1일 이후 취득했기 때문에 농지법상 임대차가 제한될 수 있는 상황입니다.
• 원고가 부동산개발업자와 체결한 공동사업협약에는 신축한 버섯재배사를 제3자에게 임대 또는 분양할 계획이 포함되어 있었습니다. 이는 농지의 임대차 제한을 통해 달성하고자 하는 농지법의 공익적 목적에 위배될 소지가 있습니다.
• 피고 예산군수가 농지법 위반 여지를 확인하기 위해 보완을 요구한 것은 타당했으나, 원고는 해당 보완 사항을 제출하지 못했습니다.
• 농지는 국민의 식량 공급과 국토 환경 보전을 위한 한정된 자원이므로 공공복리에 적합하게 관리되어야 한다는 농지법 제3조 제1항의 정신을 고려할 때, 농지의 임대차 제한을 통해 달성하는 공익이 원고의 경제적 이익보다 중요하다고 보았습니다.

연관 법령 및 법리

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 상 개발행위허가 의제: 건축법에 따른 토지의 형질변경을 수반하는 건축신고의 수리는 국토계획법상 개발행위허가를 받은 것으로 봅니다(인·허가 의제). 따라서 건축신고가 국토계획법이 정하는 개발행위 허가기준을 충족하지 못하면 행정청은 그 수리를 거부할 수 있습니다(대법원 2017두50188 판결 등 참조). 이는 건축법상 요건뿐 아니라 관련 법률의 요건까지 모두 충족해야 한다는 의미입니다. 건축법 제14조 제2항, 제11조 제5항 및 제6항: 건축신고와 허가에 관한 규정으로, 특히 다른 법률에 따른 허가를 받은 것으로 보는(의제) 경우, 해당 법률의 요건도 함께 검토되어야 함을 내포합니다. 재량행위에 대한 사법심사 기준: 행정청의 재량행위에 대한 법원의 심사는 행정청의 공익 판단에 관한 재량의 여지를 존중하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 합니다. 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 재량권 일탈·남용 판단의 기준이 됩니다. 이러한 재량권 일탈·남용 여부는 그 행정행위의 효력을 다투는 원고가 주장하고 증명할 책임이 있습니다(대법원 2017두55490 판결 등 참조). 농지법 제3조 제1항 (농지의 기본이념): 농지는 식량 공급, 국토 환경 보전 등에 필요한 기반이자 한정된 자원이므로 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따릅니다. 이 조항은 농지의 공익적 가치를 강조하며, 농지 이용에 대한 엄격한 규제의 근거가 됩니다. 버섯재배사를 설치하여 제3자에게 임대하거나 분양하는 행위는 농지법상 농업생산시설의 직접적인 농업적 이용 목적에서 벗어나 농지 전용 제한 규정에 저촉될 수 있습니다. 또한 농지법상 임대차가 제한되는 농지에 대한 부적절한 사용승낙은 건축신고 불수리의 중요한 사유가 될 수 있습니다.

참고 사항

농지 위에 건축물을 지을 때는 해당 농지의 소유권 또는 장기적인 사용 권한을 명확하게 확보하는 것이 중요합니다. 특히 소유자가 농업인이 아닌 경우 농지법상 임대차가 제한될 수 있으므로, 농지법 규정을 철저히 검토해야 합니다. 건축신고가 여러 법률(예: 건축법, 국토계획법, 농지법 등)에 따른 인·허가를 의제하는 경우, 관련 모든 법률의 허가 기준을 동시에 충족해야 합니다. 어느 한 법률의 기준이라도 미달하면 건축신고가 불수리될 수 있습니다. 농지 위에 설치하는 시설물(예: 버섯재배사)은 그 용도가 농업 생산에 직접적으로 사용되는 것이어야 합니다. 제3자에게 임대하거나 분양하는 등의 영리 목적이 강한 경우에는 농지법의 취지에 어긋나 불법 전용으로 간주될 수 있습니다. 행정청의 보완 요구는 단순한 절차적 요청이 아니라, 신청 내용의 적법성을 확인하기 위한 중요한 절차입니다. 보완 요구에 적절하고 충분한 자료를 제출하지 못하면 신청이 반려될 수 있습니다. 농지는 공익성이 강한 자산이므로, 개인의 경제적 이익보다 농지의 보전 및 공공복리 증진이라는 공익적 목적이 우선시될 수 있다는 점을 인지해야 합니다.