주변 환경 훼손 우려로 축사 건축이 불허된 사건

원고는 공주시에 축사 건축허가를 신청하였으나 공주시는 축사 밀집 우려, 악취 및 해충, 식수원 오염, 소음 등 환경 피해가 예상된다는 이유로 불허가 처분을 내렸습니다. 이에 원고는 절차상 하자, 처분 사유의 부존재, 평등 및 비례의 원칙 위배를 주장하며 처분 취소 소송을 제기하였습니다. 법원은 행정절차법상의 이유 제시 의무는 충분히 이행되었고, 국토계획법상 개발행위 허가 요건 판단에 있어 행정청의 재량권이 인정되며, 공주시의 환경오염 우려에 대한 재량 판단이 합리성을 결여했다고 보기 어렵다고 판단하였습니다. 또한 인근의 다른 축사 허가 사실만으로 평등의 원칙을 위반했다고 볼 수 없고, 하천 환경오염 방지라는 공익적 필요성이 원고 개인의 영업적 이익보다 크므로 비례의 원칙에도 위배되지 않는다고 보아 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 공주시 B 외 1필지에 동·식물 관련 시설인 축사를 건축하려 한 자
• 피고 공주시장: 원고의 축사 건축허가 신청을 환경오염 우려를 이유로 불허가한 행정기관의 장

분쟁 상황

원고 A는 2017년 10월 11일 공주시 B 외 1필지(3,448.9㎡)에 연면적 1,134㎡ 규모의 동·식물 관련 시설(축사)을 건축하겠다는 허가 신청을 하였습니다. 그러나 2018년 9월 18일 개최된 공주시 민원조정위원회에서 축사 신축 안건이 부결되었고, 이에 피고 공주시장은 2018년 10월 4일 '축사가 밀집될 우려가 있으며, 악취·해충과 주민들의 식수원 오염 등의 환경 피해와 소음으로 피해가 발생할 것으로 예상된다'는 이유로 원고의 건축 신청을 불허하는 처분을 내렸습니다. 원고는 이 불허가 처분이 위법하다고 주장하며 그 취소를 구하는 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

원고는 피고의 건축 불허가 처분에 대해 세 가지 주요 쟁점을 제기했습니다. 첫째, 행정절차법상 적법한 이유 제시가 이루어지지 않은 절차상 하자가 있다고 주장했습니다. 둘째, 공주시 지침이 상위 법령의 위임 없이 주민의 권리를 제한하여 무효이고, 건축허가 신청이 관계 법령에 저촉되지 않는 이상 당연히 허가되어야 하므로 처분 사유가 부존재한다고 주장했습니다. 셋째, 피고가 인근에 다른 축사 신축을 허가했음에도 원고에게만 불허가 처분을 내린 것은 평등의 원칙을 위반하고, 환경 피해 우려가 주관적인 판단에 불과하며 원고의 재산권을 부당하게 침해한 것이므로 비례의 원칙에 위배된다고 주장했습니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하며 피고 공주시장의 건축 불허가 처분이 적법하다고 판단했습니다.

1. 절차상 하자 주장에 대한 판단: 피고가 제시한 처분 사유(축사 밀집 우려, 악취·해충·식수원 오염·소음 등 환경 피해 예상)는 원고가 불허가 처분의 근거와 이유를 충분히 이해하고 행정구제 절차로 나아가는 데 지장이 없었으므로 행정절차법상 이유 제시 의무를 위반했다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

2. 처분 사유 부존재 주장에 대한 판단:

   • 공주시 민원조정위원회 심의 결과는 행정기관의 장이 존중해야 할 사항이지 구속되는 것은 아니며, 피고가 환경적 요인을 고려하여 처분한 것으로 보이므로 민원조정위원회 지침의 효력 여부와 관계없이 처분이 위법하다고 볼 수 없다고 판단했습니다.
   • 건축허가는 국토계획법상 개발행위허가로 의제되며, 개발행위허가 기준 중 주변 환경이나 경관과의 조화를 판단하는 것은 행정청의 재량권에 속한다고 보았습니다.
   • 특히, 주변 농업용수 및 식수원인 C 및 D 하천의 오염 가능성, 집중호우 시 오염물질 유출 가능성, 불분명한 폐수 처리 계획, 악취 발생 가능성 등을 종합적으로 고려할 때 피고의 환경오염 우려에 관한 재량 판단이 현저히 합리성을 결여했다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

3. 평등·비례의 원칙 위배 주장에 대한 판단:

   • 평등의 원칙: 인근의 다른 축사 신축 허가 사실만으로는 구체적인 건축 계획, 주변 현황, 사육 두수, 가축분뇨 배출 시설 등의 사정을 알 수 없어 이 사건과 동일선상에서 비교하기 어렵고, 축사 밀집 시 환경 위해 위험성이 증가하므로 새로운 허가 결정 시 주변 환경 영향을 중요하게 고려하는 것이 합리적이라고 보아 평등의 원칙에 반하지 않는다고 판단했습니다.
   • 비례의 원칙: C 및 D 하천의 수질이 인근 주민들의 생활에 큰 영향을 미치므로 환경오염 방지를 통한 공익적 필요성이 원고 개인의 영업적 이익보다 크다고 보아 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다.

결론

법원은 원고의 청구를 받아들이지 않고 공주시장이 원고에게 내린 축사 건축 불허가 처분이 정당하다고 판결했습니다. 이 판결은 축사 건축과 같은 개발행위 허가 시 주변 환경에 미치는 영향, 특히 수질 오염 및 악취 발생 가능성에 대한 행정청의 재량적 판단이 폭넓게 존중되어야 한다는 점을 명확히 하였습니다. 또한 환경권 보호라는 헌법적 가치와 공익적 필요성이 개인의 재산권 행사보다 우선할 수 있음을 강조했습니다.

연관 법령 및 법리

이번 판결에서는 다음과 같은 법령과 법리가 주요하게 적용되었습니다:

• 행정절차법 제23조 제1항 (이유 제시 의무): 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시해야 합니다. 이는 행정청의 자의적인 결정을 배제하고 당사자가 행정구제 절차에서 적절히 대처할 수 있도록 돕기 위함입니다. 법원은 처분서의 내용, 관계 법령, 처분 과정 등을 종합적으로 고려하여 당사자가 처분의 이유를 충분히 알 수 있었다면 구체적으로 명시되지 않았더라도 위법하다고 볼 수 없다고 판단했습니다.

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 및 제58조 제1항 제4호 (개발행위 허가 기준 및 재량권): 특정 건축물의 건축 허가는 이 법에 따른 개발행위 허가를 받은 것으로 의제됩니다. 제58조 제1항 제4호는 주변 지역의 토지 이용 실태, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루어야 한다고 규정하고 있습니다. 이러한 허가 기준은 불확정 개념이 많아 그 판단에 관하여 행정청에 폭넓은 재량권이 부여됩니다. 법원은 행정청의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여했거나 비례의 원칙에 뚜렷이 배치되지 않는 한 존중되어야 한다고 보았습니다.

• 헌법 제35조 제1항 (환경권): "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경 보전을 위하여 노력하여야 한다"고 규정하여 환경권을 헌법상 기본권으로 명시하고 있습니다. 이 조항은 행정청이 개발행위 허가 시 환경 보호를 우선적으로 고려해야 하는 근거가 됩니다.

• 환경정책기본법 제1조, 제2조, 제4조, 제5조, 제6조 (환경 보전의 의무 및 책무): 환경권에 관한 헌법 이념에 근거하여 환경 보전을 위한 국민의 권리·의무와 국가·지방자치단체·사업자의 책무를 구체적으로 정하고 있습니다. 이 법은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때 환경 보전을 우선적으로 고려해야 함을 강조하며, 행정청의 환경 관련 재량권 행사의 중요성을 뒷받침합니다.

• 민원 처리에 관한 법률 시행령 제39조 (민원조정위원회 심의 결과의 존중): 행정기관의 장이 민원조정위원회의 심의 결과를 존중해야 한다고 규정합니다. 법원은 이 조항을 행정청이 심의 결과를 최대한 반영하도록 노력해야 한다는 취지로 해석하며, 행정청이 위원회 심의 결과에 구속되는 것은 아니라고 판단했습니다.

• 평등의 원칙 및 비례의 원칙:

  • 평등의 원칙: 행정청은 합리적인 이유 없이 특정인을 차별해서는 안 됩니다. 그러나 이 사건에서는 다른 허가 사례와 신청지의 구체적인 상황을 동일선상에서 비교하기 어렵고, 축사 밀집으로 인한 환경 위해 가능성 증가는 새로운 허가 결정 시 중요하게 고려되어야 할 사유로 인정되어 평등 원칙 위반으로 보지 않았습니다.
  • 비례의 원칙: 행정 처분은 달성하려는 공익과 침해되는 사익 사이에 균형을 이루어야 합니다. 법원은 하천 주변 환경오염 방지라는 공익적 필요성이 원고 개인의 영업적 이익보다 크다고 판단하여 처분이 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 보았습니다.

참고 사항

축사 등 환경 오염 가능성이 있는 시설을 건축할 때는 다음 사항들을 충분히 고려해야 합니다:

• 환경 영향에 대한 구체적인 대비책 마련: 악취, 수질 오염, 해충 발생, 소음 등 예상되는 환경 문제에 대해 사전에 면밀한 분석을 하고, 이를 방지하거나 최소화할 수 있는 구체적이고 실효적인 계획을 수립해야 합니다. 단순히 일반적인 시설 계획만으로는 허가 당국의 재량 판단을 통과하기 어려울 수 있습니다.
• 폐수 및 가축분뇨 처리 계획의 명확화: 가축분뇨나 폐수가 주변 하천이나 농경지, 식수원에 미칠 영향을 예측하고, 이에 대한 정화·방류 계획, 퇴비화 과정 및 보관 시설 등에 대한 상세하고 구체적인 처리 방안을 제시해야 합니다. 특히 집중호우 등 비상 상황에 대한 대책도 포함하는 것이 좋습니다.
• 주변 지역과의 조화 고려: 건축 예정 부지 주변의 토지 이용 실태, 주민들의 생활 환경, 기존 축사 밀집도 등을 충분히 고려하여 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는 계획을 세워야 합니다. 단순히 관계 법령상 제한 거리만 충족하는 것을 넘어설 필요가 있습니다.
• 주민 민원 가능성 최소화: 인근 마을 주민들의 생활 환경에 미칠 부정적인 영향에 대한 우려를 해소할 수 있는 노력을 해야 합니다. 행정기관은 환경권 보호를 헌법상 기본권으로 여기고 있으며 주민들의 민원 발생 가능성을 중요하게 판단할 수 있습니다.
• 행정청의 재량권 인정: 환경 훼손이나 오염 우려와 같이 예측이 필요한 요건에 대한 행정청의 판단은 재량권의 영역에 속하므로, 이 판단이 현저히 합리성을 결여했거나 비례의 원칙에 뚜렷이 배치되지 않는 한 법원에서 폭넓게 존중될 수 있다는 점을 인지해야 합니다.