손해배상 · 행정
이 사건은 원고가 오랫동안 도로로 사용되어 온 토지에 대해 서울특별시 종로구청장이 도로법에 따른 변상금을 부과하자 이에 불복하여 처분 취소를 구한 사건입니다. 하급심 법원에서는 해당 토지가 과거부터 도로로 사용되었고 관련 법령에 따라 도로로 인정된다고 보아 변상금 부과가 적법하다고 판단했으나 대법원은 단순히 도로로 사용된 사실만으로는 도로법이 적용되는 도로로 볼 수 없다고 판단하여 사건을 다시 심리하도록 환송했습니다.
원고는 서울 종로구 장사동에 위치한 특정 토지가 1938년부터 지적도에 도로로 표시되었고 실제로도 오랫동안 도로로 사용되어 왔음에도 불구하고, 종로구청이 이 토지를 도로법상의 도로로 간주하여 도로법 제94조에 근거한 변상금을 부과하자 이에 불복하여 소송을 제기했습니다. 원고는 해당 토지가 법률상 도로가 아니므로 변상금 부과는 위법하다고 주장했습니다.
도로법에 따른 변상금 부과 처분이 적법한지 여부를 판단하기 위해, 과거부터 도로로 사용되어 온 토지가 도로법의 적용을 받는 ‘도로’에 해당하는지 여부가 핵심 쟁점이었습니다. 특히 단순히 사실상 도로로 사용된 것만으로 법률상 도로로 인정될 수 있는지 여부가 중요하게 다루어졌습니다.
대법원은 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원으로 돌려보냈습니다. 대법원은 도로로 실제 사용된 사정만으로는 도로법의 적용을 받는 도로라고 할 수 없으며, 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고, 도로구역 결정·고시 등의 절차를 거쳐야만 도로법상 도로로 인정된다는 법리를 오해했다고 지적했습니다.
결과적으로 이 사건은 도로법상 도로의 법리적 해석에 오류가 있었다는 대법원의 판단에 따라 하급심에서 다시 심리하게 되었습니다. 대법원은 도로법이 적용되는 '도로'를 판단할 때 단순히 오래된 사용 현황이 아니라 법령에 따른 공식적인 절차와 고시 여부가 중요하다고 본 것입니다.
본 사건에서는 '도로법'의 적용을 받는 도로의 범위와 변상금 부과에 대한 법리가 중요하게 다루어졌습니다.
1. 도로법 제94조 (변상금) 국유재산법 제2조 제3호에 따른 행정재산인 도로를 무단으로 점용하면 해당 점용자는 도로법 제61조에 따른 점용료 외에 점용료의 100분의 120에 해당하는 금액을 변상금으로 내야 합니다. 이 조항은 도로법에 의해 관리되는 도로에 대해 무단 사용 시 금전적 책임을 부과하는 근거가 됩니다.
2. 도로법 부칙 제3항 (1961. 12. 27. 법률 제871호) 이 부칙 조항은 과거 조선도로령에 따라 노선이 인정되었거나 조선시가지계획령의 집행으로 설치된 도로를 현행 도로법에 따른 도로로 간주하도록 규정하고 있습니다. 이는 과거의 법령에 의해 설치된 도로도 현행법상 도로로 인정하여 연속성을 부여하려는 목적입니다.
적용 법리: 대법원은 도로법이 적용되는 '도로'가 되기 위해서는 단순히 도로로서의 형태를 갖추고 일반인의 통행에 제공된 사실만으로는 부족하다고 보았습니다. 즉 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시가 있거나, 구 도시계획법 또는 도시재개발법 소정의 절차를 거쳐야만 법률상 도로로 인정되며, 이러한 절차를 거치지 않은 경우 도로법의 적용을 받는 도로라고 할 수 없다는 것이 이번 판결의 핵심 법리입니다. 따라서 과거의 '조선도로령'이나 '조선시가지계획령'에 따라 공식적인 절차가 있었는지 여부가 변상금 부과 처분의 적법성을 판단하는 중요한 기준이 됩니다.
비슷한 상황에서 토지가 도로로 사용되고 있더라도 단순히 오래된 사용 현황이나 지적도상 표시만으로는 해당 토지가 도로법의 적용을 받는 '도로'로 인정되지 않을 수 있습니다. 도로법상 도로로 인정받기 위해서는 다음 중 하나 이상의 요건을 충족해야 합니다. 즉 도로로서의 형태를 갖추는 것에 더하여 도로법에 따른 노선 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시가 있었거나, 구 도시계획법 또는 도시재개발법 소정의 절차를 거쳤어야 합니다. 일제강점기 당시의 '조선도로령'에 의해 노선이 인정되었거나 '조선시가지계획령'의 집행으로 설치된 도로 역시 도로법상 도로에 해당할 수 있으므로, 해당 토지의 과거 기록들을 면밀히 살펴보아 이러한 공식적인 지정 또는 설치 사실이 있었는지 확인해야 합니다. 만약 이러한 공식적인 절차를 거쳤다는 증거가 없다면, 법률상 도로가 아니라고 주장할 수 있는 여지가 있습니다.
