포항시 민간공원 조성사업 우선협상대상자 변경 거부 사건

A 주식회사가 포항시 D공원 민간공원 조성사업의 우선협상대상자 선정에 대해, 포항시장이 2017년에 참가인 컨소시엄을 우선협상대상자로 선정한 것이 위법하다며 이를 변경해달라는 신청을 거부한 처분(이 사건 회신)의 취소를 주위적으로 구하고, 예비적으로는 기존에 선정된 우선협상대상자 선정 처분(이 사건 제1처분, 이 사건 제2처분)의 무효 확인을 구한 사건입니다. 법원은 주위적 청구는 신청권이 없어 부적법하다고 각하하고, 예비적 청구 중 제1처분 무효 확인은 제2처분으로 대체되어 효력을 상실했으므로 부적법하다고 각하했습니다. 또한 제2처분이 무효라고 주장하는 부분은 하자가 중대하고 명백하다고 보기 어렵다며 기각했습니다.

관련 당사자

• A 주식회사: D공원 민간공원 조성사업 제안서를 제출하고 우선협상대상자 변경을 요구한 회사
• 포항시장: D공원 민간공원 조성사업의 우선협상대상자를 선정한 행정청
• 주식회사B 외 컨소시엄 (참가인 컨소시엄): D공원 민간공원 조성사업의 우선협상대상자로 선정된 회사

분쟁 상황

포항시가 민간공원 조성사업의 우선협상대상자를 선정하는 과정에서, 제안서 평가 기준 적용 오류와 특정 업체(N)의 제안서 무효 처리 등으로 인해 우선협상대상자 순위가 변경되었습니다. 최종적으로 참가인 컨소시엄이 1순위, 원고가 2순위로 선정되자, 원고는 1순위로 선정된 참가인 컨소시엄의 제안서 내용(비공원시설 부지 일부를 단독주택용지로 분양하는 계획)이 관련 법령 및 사업 지침에 위배되어 무효 사유에 해당한다고 주장하며, 피고에게 우선협상대상자를 변경해 달라고 요청했으나 거부당했습니다. 이에 원고는 거부처분 취소 및 기존 선정 처분의 무효 확인을 구하는 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

1. 원고에게 우선협상대상자 변경 신청을 거부한 처분(이 사건 회신)을 다툴 법규상 또는 조리상의 신청권이 있는지 여부
2. 기존의 우선협상대상자 선정 처분(이 사건 제1처분)이 후속 처분(이 사건 제2처분)으로 인해 효력을 상실했는지 여부
3. 참가인 컨소시엄을 우선협상대상자로 선정한 이 사건 제2처분이 공원녹지법 및 사업 지침을 위반하여 무효인지 여부 (특히 비공원시설 부지 일부를 단독주택용지로 분양하는 계획의 적법성)
4. 위법성이 중대하고 명백하여 행정처분이 당연무효에 해당하는지 여부

법원의 판단

1. 이 사건 소 중 주위적 청구 부분과 예비적 청구 중 피고가 2017. 4. 18. 포항시 공고 C로 공고한 우선협상대상자 선정처분의 무효 확인을 구하는 부분을 각 각하한다.
2. 원고의 나머지 예비적 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

결론

법원은 원고가 우선협상대상자 변경을 요구할 법적 신청권이 없다고 판단하여 거부처분 취소 소송을 각하했습니다. 또한 기존 선정 처분은 이미 후속 처분으로 대체되어 효력을 잃었다고 보았고, 최종 선정 처분에서 제안서의 일부 내용이 지침에 위배된다는 원고의 주장도 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 볼 정도는 아니라고 판단하여 원고의 청구를 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

행정소송법 제20조 제2항 (제소기간): 행정처분의 취소를 구하는 소송은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내 또는 처분이 있은 날부터 1년 이내에 제기해야 합니다. 이 기간이 지나면 처분의 효력을 다툴 수 없는 '불가쟁력'이 발생하며, 이는 행정소송에서 매우 중요한 원칙입니다. 본 사건에서 원고는 제1, 2처분이 있은 후 1년 및 90일이 지나 소송을 제기하여 이 처분들에 대한 취소 소송을 제기할 수 없게 되었습니다. 항고소송의 대상인 거부행위의 '신청권': 행정청의 거부행위가 항고소송(취소소송 등)의 대상이 되는 '행정처분'이 되려면, 국민에게 해당 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 '신청권'이 있어야 합니다. 이러한 신청권이 없다면 거부행위로 인해 국민의 권리나 법적 이익에 영향을 주지 않으므로 행정처분으로 보지 않습니다. 본 사건에서 법원은 공원녹지법 등 관계 법령에서 원고에게 우선협상대상자 변경을 요구할 신청권이 없다고 판단하여 원고의 주위적 청구를 각하했습니다. 기존 처분의 효력 상실 (후속 처분에 의한 대체): 기존의 행정처분을 변경하는 내용의 후속 행정처분이 뒤따를 때, 후속처분이 종전 처분을 완전히 대체하거나 그 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용이라면, 특별한 사정이 없는 한 종전 처분은 효력을 상실하고 후속처분만이 항고소송의 대상이 됩니다. 이 사건에서 이 사건 제1처분(최초 선정)은 평가 오류 발견과 N의 사업신청 무효 처리 등으로 인해 이 사건 제2처분(정정 선정)으로 완전히 대체되어 그 효력을 상실했다고 보아, 제1처분의 무효 확인을 구하는 원고의 청구는 부적법하게 되었습니다. 행정처분의 '당연무효' 요건 (중대하고 명백한 하자): 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것으로서 객관적으로 '명백한' 것이어야 합니다. 단순히 위법한 것을 넘어, 누구라도 한눈에 그 처분이 위법임을 알 수 있을 정도여야 합니다. 하자의 중대성·명백성 판단 시에는 관련 법규의 목적, 의미, 기능 등을 종합적으로 고려해야 합니다. 특히 법률의 해석에 다툼의 여지가 있다면 하자가 '명백하다'고 보기 어렵습니다. 본 사건에서 원고는 참가인 컨소시엄의 제안서 내용이 관련 법령 및 지침을 위반하여 무효라고 주장했지만, 법원은 해당 내용(비공원시설 부지 일부를 단독주택용지 분양)이 허용될 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 해석에 다툼의 여지가 없는 경우로 보기 어렵고, 설령 잘못 해석했더라도 이는 처분 요건 사실 오인에 불과하여 하자가 명백하다고 할 수 없다고 판단하여 무효 주장을 받아들이지 않았습니다. 행정청의 '재량 행위' 범위 (공공사업자 선정): 공원녹지법상 공원조성계획 입안 제안에 대한 심사기준 등은 행정청의 자율적인 정책 판단에 맡겨진 폭넓은 재량에 속하는 사항입니다. 따라서 행정청이 설정한 기준이나 그 해석은 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않다고 볼 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 합니다. 재량권의 일탈·남용 여부는 그 행정행위의 효력을 다투는 자가 주장·증명해야 합니다.

참고 사항

행정처분에 대한 이의가 있다면 제소기간(처분이 있음을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날로부터 1년)을 엄격히 준수하여 취소 소송을 제기해야 합니다. 이 기간이 지나면 불가쟁력이 발생하여 소송을 제기하기 어렵습니다. 행정청의 거부 처분에 대해 소송을 제기하려면 해당 거부 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 합니다. 신청권이 없는 거부 행위는 항고소송의 대상이 되지 않을 수 있습니다. 기존의 행정처분이 새로운 후속 처분으로 완전히 대체되거나 주요 부분이 실질적으로 변경되면 기존 처분은 효력을 상실하므로, 소송 제기 시에는 유효한 최신 처분을 대상으로 해야 합니다. 행정처분이 당연 무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대하고도 명백한' 것이어야 합니다. 단순히 위법하다고 해서 모두 무효가 되는 것은 아니며, 하자가 중대하고 명백한지 여부는 법규의 목적, 의미, 기능과 구체적 사안의 특수성을 고려하여 판단됩니다. 특히 법리 해석에 다툼의 여지가 있다면 하자가 '명백하다'고 보기 어려울 수 있습니다. 공공사업자 선정과 같은 행정청의 재량 행위에 대해 다툴 때는, 설정된 기준이 객관적으로 불합리하거나 타당하지 않다는 특별한 사정을 주장·증명해야 하며, 행정청의 심사 기준 해석이 문언의 한계를 벗어나거나 객관적 합리성을 결여한 경우에 한해 재량권 일탈·남용으로 인정될 수 있습니다.