저수지 부지 소유 법인이 한국농어촌공사에 매수보상 요청했으나 거부된 사건

농업회사법인유한회사A(원고)는 한국농어촌공사가 관리하는 C저수지 부지의 일부 지분을 소유하고 있습니다. 원고는 국민권익위원회의 의견표명 및 선행 소송 판결에 따라 한국농어촌공사(피고)에게 이 지분에 대한 사용료 지급과 매수·보상을 요청했으나, 피고는 이를 거부했습니다. 이에 원고는 피고의 거부 처분을 취소하고 손해배상 및 부당이득금의 지급을 구하는 소송을 제기했습니다. 법원은 원고가 피고에게 이 사건 유지를 매수·보상하도록 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 없으므로, 피고의 거부 회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 보아 원고의 청구를 모두 각하했습니다.

관련 당사자

• 농업회사법인유한회사A (C저수지 부지의 일부 지분 소유자이자 원고)
• 한국농어촌공사 (C저수지를 관리하며 농업용수를 공급하는 기관이자 피고)

분쟁 상황

원고인 농업회사법인유한회사A는 C저수지 부지의 일부 지분을 소유하고 있으며, 피고 한국농어촌공사가 무단으로 이 저수지를 점유, 사용하여 인근 농지에 농업용수를 공급하고 있다고 주장했습니다. 과거 선행 행정소송에서 법원은 피고의 농지개량조합구역 편입처분과 농업기반시설 등록처분이 무효이며, 피고는 원고에게 이 저수지 부지를 인도해야 한다는 판결을 확정했습니다. 또한 선행 민사소송에서는 피고가 저수지 관리로 얻은 부당이득을 원고에게 반환해야 한다는 판결이 확정되었습니다. 이러한 배경 속에서 국민권익위원회는 피고에게 저수지 관리권 취득을 위한 구체적인 대책 마련(매수 또는 수용 방법 포함)을 의견 표명했습니다. 이에 원고는 피고에게 이 지분에 대한 사용료 지급 및 매수·보상을 신청했으나, 피고는 이를 거부했습니다. 원고는 피고의 거부 처분이 위법·부당하며, 피고에게 법률상 또는 조리상의 매수·보상 의무가 있다고 주장하며 이 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 피고 한국농어촌공사의 매수·보상 거부 회신이 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 있는지 여부
2. 원고에게 피고에게 이 사건 저수지 부지에 대한 매수·보상을 청구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 인정되는지 여부
3. 매수·보상 거부처분 취소 청구가 각하될 경우, 병합된 금전 지급 청구(부당이득반환, 손해배상)의 처리 방안

법원의 판단

법원은 원고의 모든 청구를 각하했습니다. 피고의 매수·보상 거부 회신이 항고소송 대상인 행정처분에 해당하지 않고, 원고에게 이 사건 유지를 매수·보상하도록 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 인정되지 않는다고 판단했습니다. 이에 따라 본래의 취소소송이 부적법하게 되어, 이에 병합된 금전 지급 청구 부분 또한 함께 각하되었습니다.

결론

법원은 원고가 한국농어촌공사에 저수지 부지 매수나 보상을 요구할 법적인 권리나 일반적인 정의감에 따른 권리(조리상 권리)가 없다고 판단했습니다. 따라서 한국농어촌공사의 거부 행위는 행정소송으로 다툴 수 있는 대상이 아니며, 그에 따라 청구된 금전 지급 요청도 받아들여지지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

1. 행정소송법상 '처분등'의 요건 (대법원 2009두20638 판결): 국민의 적극적 신청에 대해 행정청이 거부한 행위가 항고소송 대상이 되려면, 신청한 행위가 공권력 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 거부행위가 신청인의 법률관계에 변동을 일으켜야 하며, 신청인에게 그 행위 발동을 요구할 '법규상 또는 조리상의 신청권'이 있어야 합니다. 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인지와 무관하게 관련 법규 해석에 따라 일반 국민에게 그러한 신청권이 인정되는지 추상적으로 결정됩니다.
2. 법규상 신청권의 부재: 한국농어촌공사 및 농지관리기금법(농어촌공사법) 제24조의2 제2항 및 제24조의3 제1항은 피고가 농지를 매입하여 소유할 수 있다고만 규정할 뿐, 농지 소유자에게 피고에게 농지를 매수해 달라고 청구할 수 있는 권리를 부여하지 않습니다. 또한 대한민국헌법 제23조 제3항, 농어촌정비법 제110조, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법) 제74조 내지 제79조 및 동법 시행규칙 제62조 등은 이 사건에서 직접 적용되거나 유추 적용될 수 없다고 판단되었습니다.
3. 조리상 신청권의 부재 (헌법재판소 2002헌가24 결정): 조리상 신청권은 실정법의 흠결로 법률관계의 성질상 마땅히 인정되어야 할 권리 행사 또는 구제 수단이 없는 경우 정의, 형평의 관념에 기초하여 보충적으로 인정되는 권리입니다. 법원은 피고가 이미 선행 판결에 따른 점유 이전 통보 및 다른 방식으로 농업용수 공급 등 조치를 취했음을 지적했으며, 피고에게 원고 주장과 같은 '물을 완전히 수거'하는 수준의 원상회복 의무가 인정된다고 보기 어렵고, 국민권익위원회의 의견표명은 피고가 따를 의무가 있는 강제적인 조치가 아니므로 조리상 신청권이 인정되지 않는다고 보았습니다.
4. 관련청구소송의 병합 (행정소송법 제10조, 대법원 95누13708 판결): 행정소송법 제10조에 의한 관련청구소송의 병합은 본래의 취소소송이 적법할 것을 전제로 하므로, 본래의 취소소송이 부적법하여 각하되면 그에 병합된 금전 지급 청구 부분(민법 제747조 제1항에 따른 부당이득반환 등)도 함께 각하되어야 합니다.

참고 사항

1. 행정소송을 제기하기 전에는 행정기관의 거부 처분에 대한 '신청권'이 자신에게 있는지 반드시 확인해야 합니다. 단순히 행정기관이 어떤 행위를 할 수 있다는 규정만으로는 국민에게 그 행위를 요구할 법적 권리가 있다고 인정되지 않을 수 있습니다.
2. 헌법상의 재산권 보장 조항이나 공익사업에 따른 손실보상 규정들은 그 자체만으로 구체적인 법률 규정 없이 특정 상황에서 매수 또는 보상 청구권을 직접 발생시키지 않습니다. 사안에 직접 적용되는 구체적인 법률 규정이 있는지를 확인해야 합니다.
3. 국민권익위원회 등의 '의견표명'은 해당 행정기관에 대한 권고적인 성격이 강하며, 행정기관이 이를 따를 의무가 있는 강제적인 행정처분으로 보기 어렵습니다. 따라서 이러한 의견표명을 근거로 직접적인 권리 행사를 주장하기는 어려울 수 있습니다.
4. 토지 반환 및 원상회복 의무의 범위는 점유자가 점유를 시작할 당시의 상태를 기준으로 판단될 수 있으며, 점유 이전에 이미 존재했던 시설이나 상태에 대한 완전한 제거 의무는 쉽게 인정되지 않을 수 있습니다.
5. 행정소송에서는 처분의 위법성을 판단하기 전에, 소송을 제기할 수 있는 요건(처분성, 신청권, 제소기간 등)이 충족되었는지 먼저 심리합니다. 이러한 소송 요건이 결여되면 본안의 내용을 심리하지 않고 소송이 각하될 수 있습니다.