전 대통령 기록물 이관 및 보호기간 지정 관련 소송 각하 판결

박근혜 전 대통령 탄핵 후, 황교안 대통령 권한대행이 전 대통령 기록물을 국가기록원으로 이관하고 일부 기록물에 보호기간을 지정한 것에 대해 세월호 참사 관련 시민단체 및 피해자들이 자신들의 알권리를 침해한다며 위헌확인 헌법소원을 제기하였습니다. 헌법재판소는 기록물 이관 및 보호기간 지정 행위가 국민의 권리에 직접적인 영향을 미치지 않는 공권력 행사에 해당하지 않아 헌법소원 대상이 될 수 없다고 판단하여 청구를 모두 각하하였습니다.

관련 당사자

• 청구인 하○○ 외 2인: 4·16세월호참사 관련 정보공개 청구를 하였으나 거부당한 시민, 시민단체 소장, 정당 운영위원장입니다.
• 청구인 전○○ 외 19인: 4·16세월호참사 피해자들입니다.
• 피청구인 황교안 대통령 권한대행: 박근혜 전 대통령 탄핵 이후 대통령 권한대행으로서 대통령기록물 보호기간 지정을 추진하였습니다.
• 피청구인 대통령비서실 기록관장 외 6개 기록물생산기관장: 대통령의 직무수행과 관련된 기록물을 중앙기록물관리기관으로 이관하는 업무를 담당하는 기관의 장들입니다.

분쟁 상황

2014년 8월경 청구인 하○○는 4·16세월호참사 관련 정보 공개를 청구하였으나 거부되거나 결정되지 않아 행정소송을 제기하여 1심에서 일부 승소했습니다. 항소심 진행 중 박근혜 대통령이 헌법재판소의 탄핵심판을 통해 2017년 3월 10일 파면되었고, 황교안 대통령 권한대행은 박근혜 전 대통령의 직무수행 관련 대통령기록물의 국가기록원 이관 및 보호기간 지정을 추진했습니다. 이에 하○○ 외 2인은 위 이관 및 지정 행위가 알권리를 침해한다고 주장하며 2017년 4월 4일 위헌확인 헌법소원을 제기했습니다. 또한 4·16세월호참사 피해자인 전○○ 외 19인은 황교안 대통령 권한대행이 2017년 5월 4일 기록물 보호기간을 지정함으로써 세월호 관련 기록물 열람이 불가능해져 알권리 등이 침해당했다고 주장하며 2017년 7월 31일 별도의 헌법소원을 청구했습니다.

핵심 쟁점

탄핵된 대통령의 기록물을 중앙기록물관리기관으로 이관하는 행위가 국민의 알권리를 침해하는 공권력 행사에 해당하는지 여부와 황교안 대통령 권한대행이 대통령 기록물에 보호기간을 지정하는 행위가 국민의 알권리 등을 침해하는 공권력 행사에 해당하는지 여부입니다.

법원의 판단

이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

결론

헌법재판소는 대통령기록물 이관 행위와 보호기간 지정 행위 모두 국가기관 내부의 행위이며, 국민의 권리와 의무에 직접적인 법률효과를 발생시키거나 법적 지위를 불리하게 변경하지 않는다고 판단했습니다. 따라서 헌법소원 심판 대상인 '공권력의 행사'에 해당하지 않으므로, 청구인들의 기본권 침해의 법적 관련성이 인정되지 않아 이 사건 심판청구를 모두 각하한다고 결정했습니다.

연관 법령 및 법리

헌법재판소는 헌법소원 심판 대상인 '공권력의 행사'는 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키고 청구인의 법적 지위를 그에게 불리하게 변화시키기에 적합해야 한다고 보았습니다. 따라서 법률효과를 발생시키지 않는 국가기관 간의 내부적 행위나 지침 등은 헌법소원 대상에 해당하지 않습니다 (헌재 2002. 3. 28. 2001헌마271 참조).

1. 대통령기록물 관리에 관한 법률: 이 법은 국정운영의 투명성과 책임성을 높이기 위하여 대통령기록물의 보호·보존 및 활용에 관한 사항을 규정하며, 궁극적으로 국민의 기본권 보장을 목적으로 합니다.

• 제11조(이관)​: 대통령기록물생산기관의 장은 대통령령으로 정하는 기간 이내에 대통령기록물을 소관 기록관으로 이관하고, 기록관은 대통령의 임기가 종료되기 전까지 이관 대상 대통령기록물을 중앙기록물관리기관으로 이관하도록 규정합니다. 본 판결에서 기록물 이관 행위는 법률이 정하는 권한 분장에 따른 업무 수행을 위한 국가기관 사이의 내부적·절차적 행위에 불과하다고 해석되었습니다. 이로 인해 기록물 보유·관리 업무의 주체가 변경되더라도 업무 내용이 실질적으로 변경되는 것은 아니며, 국민의 권리와 의무에 직접 영향을 미치지 않아 헌법소원 대상이 되는 공권력 행사에 해당하지 않는다고 보았습니다.
• 제17조(대통령지정기록물의 보호)​: 대통령은 특정 유형의 대통령기록물(군사·외교·통일 관련 비밀, 경제정책, 인사, 개인 사생활, 의사소통, 정치적 견해 등)에 대해 열람·사본 제작 등을 허용하지 아니하거나 자료 제출 요구에 응하지 아니할 수 있는 기간(보호기간)을 15년(사생활 관련은 30년) 범위 내에서 따로 정할 수 있습니다. 보호기간 중에는 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성 의결, 관할 고등법원장이 발부한 영장 제시, 대통령기록관 직원의 기록 관리 업무 수행상 필요에 따른 사전 승인 등 예외적인 경우에만 열람, 사본 제작 및 자료 제출이 가능합니다. 본 판결에서 이 보호기간 지정 행위는 대통령기록물의 원활한 생산 보장 및 무단 파기·반출 방지를 위한 제도적 장치이며, 국가기관 사이의 내부적인 기록물 분류 및 통보 행위에 해당한다고 판단되었습니다. 또한 이 행위 자체만으로는 국민의 법적 지위에 직접적인 영향을 미치는 공권력 작용이 이루어졌다고 보기 어렵고, 그로 인해 청구인들의 기본권 침해의 법적 관련성이 인정된다고 보기도 어렵다고 판단했습니다.

1. 헌법재판소법:

• 제68조 제1항: 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재, 직접적으로 침해당한 사람이 헌법소원심판을 청구할 수 있다고 규정합니다. 본 판결은 대통령기록물 이관 및 보호기간 지정 행위가 이 조항에서 요구하는 '직접적인 기본권 침해를 초래하는 공권력 행사'에 해당하지 않는다는 법리를 적용하여 심판청구를 각하했습니다.

참고 사항

헌법소원을 청구하려면 공권력의 행사 또는 불행사로 인해 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재, 직접적으로 침해당해야 합니다. 단순히 국가기관 내부의 절차적 행위나 지침, 의견 진술 등은 일반적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하지 않습니다. 대통령기록물 이관이나 보호기간 지정과 같은 행위는 기록물의 관리 업무를 수행하는 기관이 변경되거나 기록물에 일정한 제한이 설정되는 내부적 조치로 판단될 수 있습니다. 이러한 행위 자체만으로는 국민의 법적 지위에 직접적인 영향을 미치는 공권력 작용으로 보기 어렵습니다. 만약 특정 대통령기록물에 대한 정보 공개를 청구했으나, 보호기간 지정 등의 이유로 공개가 거부되는 구체적인 '처분'을 받았다면, 그 공개 거부 처분에 대해서는 헌법소원이나 행정소송을 제기할 수 있습니다. 즉, 구체적인 정보 공개 거부 처분이 있어야 비로소 기본권 침해의 직접성을 인정받을 가능성이 커집니다. 어떤 대통령기록물이 지정기록물로 분류되어 보호기간이 설정되었는지 외부에 공식적으로 알려지지 않는 상황에서는, 그 지정행위 자체만으로 국민의 기본권이 직접 침해되었다고 주장하기 어렵습니다. 정보 공개 청구 후 거부될 때까지는 법적 지위에 직접적인 영향이 있다고 보기 어렵습니다. 이 사건에서 박근혜 전 대통령의 직무수행에 관련된 약 1,122만 건의 기록물 중 약 20만 4천 건이 대통령지정기록물로 분류되었다고 알려졌으나, 어떤 기록물이 지정되었는지 목록 등은 공식적으로 공개되지 않았습니다.